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1962/06/21 第43回国会 衆議院 衆議院会議録情報 第043回国会 建設委員会 第26号
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1962/06/21 第43回国会 衆議院

衆議院会議録情報 第043回国会 建設委員会 第26号

#1
第043回国会 建設委員会 第26号
昭和三十八年六月二十一日(金曜日)
    午前十時二十六分開議
 出席委員
   委員長 福永 一臣君
   理事 加藤 高藏君 理事 木村 守江君
   理事 薩摩 雄次君 理事 瀬戸山三男君
   理事 二階堂 進君
      井原 岸高君    宇野 宗佑君
      大沢 雄一君    金丸  信君
      久保田円次君    正示啓次郎君
      砂原  格君    前田 義雄君
      田中幾三郎君
 出席政府委員
        建設政務次官  松澤 雄藏君
        建 設 技 官
        (河川局長)  山内 一郎君
 委員外の出席者
        参  考  人
        (北海道大学教
        授)      金澤 良雄君
        参  考  人
        (東京大学助教
        授)      新澤嘉芽統君
        参  考  人
        (三重県知事) 田中  覺君
        参  考  人
        (群馬県知事) 神田 坤六君
        参  考  人
        (全国土地改良
        事業団体連合会
        常任理事)   安部 義正君
        専  門  員 熊本 政晴君
    ―――――――――――――
六月二十日
 委員堀内一雄君辞任につき、その補欠として中
 村梅吉君が議長の指名で委員に選任された。
    ―――――――――――――
本日の会議に付した案件
 河川法案(内閣提出第一七〇号)
     ――――◇―――――
#2
○福永委員長 これより会議を開きます。
 河川法案を議題として審査を進めます。
 本案の審査のため、本日は参考人として北海道大学教授金澤良雄君、東京大学助教授新澤嘉芽統君、三重県知事田中豊君、群馬県知事神田坤六君、全国土地改良事業団体連合会常任理事安部義正君、以上五名の方に御出席を願っております。
 この際、参考人各位に一斉ごあいさつを申し上げます。
 本日は御多忙のところ、わざわざ本委員会に御出席くださいまして、まことにありがとうございました。どうぞ忌憚のない御意見をお述べくださるようお願いを申し上げます。
 議事の順序は、まず参考人各位より御意見を承り、御意見の開陳が終わった後、委員各位より質疑をしていただくことにいたします。
 なお、はなはだかってでございますが、時間の都合もございますので、御意見の開陳はお一人十五分程度として、後刻委員からの質疑の際、十分お答えくださるようお願いをいたします。
 それでは御発言の順序は委員長に御一任を願うことにいたしまして、金澤参考人よりお願いをいたします。金澤参考人。
#3
○金澤参考人 このたびの河川法案につきまして意見を申し述べるのでありますが、まず改正案の特色を若干述べまして、それに関連して問題点あるいは意見を申し述べたいと思います。
 改正案の第一の特色は、水系主義的な考え方を取り入れたことであると思われます。これは従来のといいますか、現行河川法がいわゆる区間主義をとっておりますのに対しまして、河口から水源までを一元的に管理する、総合的に管理するという考え方でございます。この考え方は、一級河川のみならず、二級河川の指定についてもあらわれているところでございます。
 ところで、そういう考え方は、確かに、水の実態に即した有効なやり方であるということがいえるのでありまして、この点は、まさに現行制度よりもまさっていると思われます。ただ問題点は、水系の一貫的総合管理と申しますことも、そこに何らかの総合計画性が必要であろうと思われるのであります。ところが、本案におきましては、計画の点については、いささか欠けているように思われます。もっとも、この点は水資源開発促進法が別途にございまして、これが指定水系について基本計画をきめる、それに基づいて実施方針なり実施計画がきめられていくという一つの体系が別にあるわけでございます。したがって、もし水資源開発促進法が有効的確に行なわれるならば、その点はカバーされるかもしれない。しかし、河川法と水資源開発促進法との関係は一体どういうふうに考えられるのかということが一つの問題点になろうと思います。
 それから第二の特色は、一級河川の管理者を建設大臣としたことであります。特に数府県にまたがります河川について、国の立場から一元的な管理が望ましいということはいろいろ言われてきておることでございまして、この点については一つの有効な方法であろうと思われます。ただ都道府県を単位に、それに限って管理を考えますならば、知事が管理者であるということは望ましい形態であると思います。というのは、河川は地域住民の生活に非常に密接に関係をしておりますし、また水の行政は、水だけでなくて水以外の他の各種の行政との有機的総合性を考えてやらなければならない。こういうような目的のためには、知事がこれを行なう最もふさわしい地位にある者であるということが言えると思います。そこで一級河川の指定につきましては、少なくとも二以上の都道府県の利害に関係あるものであるということが必須要件と考えられてしかるべきではないかと思います。この点は第四条に関係いたします。
 なお、この改正案によりましては、一級河川につきましても関係都道府県に対する考慮というものがいろいろとはかられているのでありまして、たとえばその指定、指定区間の指定あるいは河川管理施設の操作規則、水利使用許可、ダム操作規程、河川保全区域の指定というようなものについて、それぞれ都道府県知事の意見を聞くということになっておりまして、そこに地元の意見が反映せられるというたてまえになっていることはけっこうなことかと思います。ただ、そのほか、たとえば河川予定地の指定であるとか、あるいは河川管理者、建設大臣の監督処分権限を行使する場合においては、そういう地元の意見、知事の意見を聞くという規定がないのはどういう理由によるのかということが一つの疑問となるわけであります。
 なお、この一級河川につきましては、先ほど申しましたような理由から、むやみやたらに一級河川に指定するということは、おそらく適当ではないだろうと思われるのでありまして、これは不当に多くならないということが望ましいと思います。もちろんこの点については、河川審議会に知事代表の意見も反映せられることでありますから、また、特別委員というようなものが設けられて、当該河川の指定について関係地方公共団体の長がそのメンバーに入っておるというようなところで調整がつくということは想像せられます。
 次に、第三点は、河川管理に関する規定を従来よりは整備したということであります。たとえば河川工事につき工事実施基本事項を定めるとか、あるいは河川の使用につきまして特に水利調整の規定を設ける、ダムに関する規定を設けるとかいう規定でございます。ただ、この場合に感じますことは、利水の面についての規制が大まかでありまして、いわば現行河川法を大体においてそのまま、あるいは現行河川法下にわける省令事項を法律事項に昇格させたというようなことでありまして、いわば思想的な転換ということについて、利水面ではいささかもの足りないものがあると思われます。もっとも水利調整の規定を設けておりますことは一歩前進であるということが言われるのでありますが、しかし肝心の水利権ということにつきまして、何ら明確な、そして十分な法的規制がないということであります。もっとも従来は、流水占用の許可が水利権を付与するというふうに一般に理解されてはおりますけれども、水利権というものが明確にかつ十分に内容的にも規定されてわるということが望ましいと思われます、特に流水の占用という現行河川法の用紙がそのまま改正案では用いられているわけでありますが、この考え方は、今日のように水の高度利用が進んでまいりました現状といたしましては、流水の占用という観念よりもさらにきあのこまかい規定が必要になってくるのであろうと思われます。たとえば流水の取水あるいは引用であるとかあるいは貯留ということがはっきりと規定され、それが権利化されるということが必要であろうと思われます。外国の立法例では、排水もまた権利である、水面を利用するという意味においての水の利用、水利権であるという考え方をとっているものもあるくらいであります。そこでまた、水利権相互の関係、用途別優先順位というようなものをきめている外国の立法例もあります。たとえば人間の飲む水のための水利権は一番優先する、次には家畜の飲む水だ、その次には農業用水、その次には工業用水というようなことをきめているところもあるのでありまして、こういうようなことが直ちにわが国の場合に用いられるということを言うわけではございませんが、要するに、きめのこまかい水利権あるいは利水についての規定が今日では必要になってきておるということであります。
 なお、河川の使用につきましても、きめのこまかい分析が必要であると思われます。これをたとえていえば一般に河川の使用と申しましても、水利権のための使用、そのための工作物の設置というようなことと、そうでない、ただボートの貸し小屋を河川敷に建てるというようなこととは、非常に性格を異にしておるのであります。したがって、そういうような点についての分析をもう少しこまかく加えることが必要になってくるのじゃないかと思われます。
 なお、この点につきましては、たとえば、現在であれば水利権の許可の場合に、流水占用の許可、工作物設置の設可、敷地占用の許可というように、非常にいろいろの許可が一つの目的のために行なわれる一連の行為に必要になってくるのでありますが、こういうようなことをもう少し合理化して水利権の許可といいますかあるいは水利使用、その水を引用する、あるいは貯留してそれを利用するというような場合の許可については、一括して総合的な許可権が一本でできるというような仕組みに改められることが望ましいと思われます。
 なお、この点につきましては、一級河川についての管理者は建設大臣である、そうして指定区間につきましては、建設大臣がその管理権を知事に委任するということになっておりますが、この点についても、問題は、その区間ということも問題でありましょうけれども、さらにいま一つの問題は、河川の使用の態様ということが問題になってくるのではないかと思われます。したがって、河川の使用の先ほど言いましたような分析の結果、一定のつまり地域住民に関連の深い、そうして他府県に影響のないような河川の使用については、たとえ一級の河川であっても、場合によれば知事に委任し得るというような余裕があってもいいのではないかと思われます。また、水利調整に関する規定を置いておりますことは、先ほども言いましたように、一歩前進と考えられますが、この規定は許可を与えるに際しての調整であります。もとよりこれも必要でありますけれども、問題は、むしろその許可を与えられた各水利権の相互の関係が渇水時にどうなるかということなんであります。この点については、もとより緊急措置としての規定がございまして、渇水時における水利使用の調整の規定が五千三条に見られます。しかし、この五十三条の規定を見ますと、河川管理者が、結局協議できない場合にはあっせん、調停というようなことになっておる。一体、緊急時に協議したり、あっせんしたり、調停したりする、そういうような、いわばなまぬるいやり方でいいかどうかということが疑問になります。ですから、この点については、あるいは七十五条二項五号の公益上必要な監督処分権の発動というものを待たなければならないのかもしれない。あるいはこれの運用によって解決し得るのかもしれない。けれども、およそ緊急時の措置というからには、やはり緊急時の措置として処分ができるという規定を設けておく必要があるのではないかと思われます。
 なお、この緊急措置に関連いたしまして、五十二条には洪水調節のための勧告の規定があります。ところが、この場合には、たとえば一定の電源開発のためのダム、それが緊急洪水対策のために、いわば予備放流あるいは無効放流しなければならないという場合に、勧告で行なわれるということは、こういう緊急時に際しましてはいささかなまぬるいのではないかという気がするわけであります。ですから、これはやはり命令というようなことが必要になってくるのではないかと思われます。なお、この点について、命令をした場合には補償が要るのではないかという問題が出てくると思いますが、私個人の考えといたしましては補償が要ると解しております。なぜならば、この水利権あるいは貯留権というものは、やはり一つの権利でありまして、それをたとえ洪水調節のためとはいえ、いわば侵害されるのでありますから、公法上の損失の補償ということが必要になろうかと思われますけれども、しかしこの点は、場合に応じて当事者間の話し合いなり何なりで解決するというような余裕も持たせることができるかと思います。
 次に、第四の特色といたしましては、河川費用の負担につきまして国の負担割合を増したということであります。この河川費用の問題につきましては、実は最初、新聞紙上等で伝られているところを拝見いたしますと、どうも管理権を国が持つかわりに、費用負担は全額国で見るというような、いわば管理と費用がてんびんにかけられているといった印象をわれわれは受けたのであります。しかし、管理と費用負担の問題は、おのずから性格を異にしている問題として考えることが必要であろうと思われます。したがって、この点につきましては、現在のこの法律案において、全額負担でない、当分の間は、改良工事その他について一級河川の場合に四分の一は地元が負担するということになり、また一般的には三分の一というようなことになっておりますけれども、こういうようなやり方はもとより可能であるといいますか、何ら法理論上差しつかえのないことであると解せられます。ただ、ここで問題になりますのは、中小河川の問題であると思われます。現在、大河川が世の一般の注目を浴びておりますけれども、実は中小河川あるいは小河川のはんらんその他の問題が、地方におきましては今日非常に大きな問題になりつつあるということであります。しかも、この中小河川については国の費用の負担はない、補助はない。この点について国の補助、つまり国土保全という全般的な観点から、中小河川についても何らかの国の補助というような考え方がそこに出てきてもいいのではないか。この法律で言えば一級河川、二級河川以外のあるいは準用河川その他の中小河川の問題があります。国が補助をするということがなければ、この問題はむしろ地方財政制度の根本的な検討の問題になろうかと思われます。
 以上で本案の特色をとらえまして、それに対する問題点を申し上げましたが、次には個々の点についての疑問点あるいは意見を若干申し上げてみたいと思います。
 まず第六条でございます。河川区域、この河川区域につきましては、一号は、「河川の流水が継続して存する土地及び地形、草木の生茂の状況その他その状況が河川の流水が継続して存する土地に類する状況を呈している土地の区域」とありまして、これは自然的条件によっておのずからきまるものであるというふうに読まれます。三号の方は、これは指定区域の指定が行なわれるのであります。ところで、この号について考えてみますると、一体それが河川の区域であるのかないのかという判断に迷う場合が生ずるのではないか。そのことがたとえば二十六条、二十七条あたりの工作物設置等の許可の場合に、その河川の区域内においてということになるわけでありまして、はたしてそれが許可を要るのか要らないのかということが判明しにくいというようなことが実際に生じるのではなかろうか。したがって、もしそうであるとすれば、やはり一号についてもそれを基準として指定するという必要が生ずるのではないかという疑問であります。
 なお、流水という用語でございますが、ではこれに伏流水を含むのかどうかということが疑問になります。今日各国の法例では、伏流水は表流水と同じように規定されているのが実態でありまして、伏流水は伏流水、表流水は表流水と考えるわけにはいかない、そういう河川の実態なんであります。実態に即して考える限りにおいては、伏流水をもこの場合に考えていかなければならない。そうすれば、ますますその河川区域というものがどういうものであるかということは、伏流水の調査等によって行なわれなければならないわけでありまして、一般にどうもわかりにくいというようなことも生ずるのでありまして、指定ということが必要になるのではないかという疑問であります。
 次には第十五条。十五条は、他の河川管理者との協議ということについて規定をしておりますが、この場合に、他の河川管理者の管理する河川に著しい影響を及ぼすおそれがあると認められる場合には、その他の河川管理者に協議しなければならないという規定であります。この著しい影響を及ぼすおそれというのは、一体だれが判断するのか。おそらくこの書き方でいきますと、当該河川管理者ではなかろうかと思われます。そうすると、そういう判断を立該河川管理者にまかせておいてよいのか。これも著しい影響がないというようなことで協議しなくてもいいというようなことになりはせぬかという不安であります。もちろんそういう何かをやろうという場合に、他の河川管理者のほうから何か申し出るというような道が必要になるのではないかというように思うわけであります。
 次には二十一条であります。二十一条は、河川工事施行に伴う損失補償についての規定でありまして、これは道路法七十条の規定と同じ規定であると解しております。ところで、この補償はまことにけっこうなわけでございます。その二項におきまして、その補償の請求の期間が工事完了の日から一年ということに規定されておる。これはどうかと思います。というのは、道路の場合と河川の場合とでは違うのでありまして、河川の場合には、その工事の影響が一年、二年、その後に現われてくるということも往々にあり得ることであります。したがって、「一年を経過した後において」という道路法の規定そのままの規定をここに持ってくることは、実態的にはいささか疑問があるのではないかと思うのであります。
 次には二十三条であります。この二十三条は流水占用の許可でありますが、これは先ほど申しましたように、もう少しきめのこまかい規定をする必要がなかろうか。たとえば流水の取水あるいは引用、貯留――この法案のあとでは取水とか貯留とかいうことばも出てまいりますが、そういったことを具体的に規定していく、今日の河川の高度利用に即した、利用のしかたに応じたような規制、取り上げ方が必要であろうかと思われます。
 それから次に、三十八条あるいは三十九条でありますが、この場合には水利使用の申請があった場合の水利調整の問題でありますけれども、この場合に、他の水利関係の関係河川使用者というものの意見の申し出ということがあるわけでありますが、一体これを無期限にしておいていいかどうかということが一つの問題点であると思われます。でき得るならば、なるべく一定の期間に、その申し出期間に事を解決していくというやり方が、河川の開発利用の促進という意味からは必要になってくるのではないかと思われます。
 次に六十八条でありますが、六十八条には附声工事に要する費用の規定があるわけでございますが、ここで一定の許可等の行なわれる場合について特別の条件、二十六条の許可に付した条件に特別の定めがある場合を除くというような規定になっておりますけれども、これはこの条件として従来往々あることは、河川工事者はその費用を負担しないというような条件が付せられることがなきにしもあらずと思われます。これは九十条の規定、つまり条件は最小限度必要なものに限るというような条件の合理性というものを規定しているわけでありますが、こういう趣旨から見れば、そういった条件は九十条の趣旨にはいささか沿い得ないものになるのではないかという感じがするわけであります。
 なお、この六十八条の附帯工事に関する費用と二十一条の工事施行に伴う損失の補償、これも道路法の規定が、先ほど言いましたようにあるわけでありますが、これとの関係は一体どういうふうになるのかというようなことが、運営上疑問の点として残ると思われます。
 なお、全体を通じまして、でき得べくんば、これはていさいの問題でありますけれども、定義規定をもう少し充実させ、そして定義規定は一括して規定するというようなことにするほうが、ていさいとしては望ましいのではないかという感じであります。
 以上で、大体この改正案に対する意見は終わるわけでありますが、さらに今後の問題として一百触れておきたいと思いますことは、先ほどもちょっと問題として申しましたように、一体河川法と水資源開発促進法との関係はどうなるのかということ。ところが、この水に関する法律は、河川法は基本法であるとは言いますけれども、いろいろな特別法ができていることは御承知のとおりであります。たとえば特定多目的ダム法であるとか、あるいは地下水につきましては、工業用水法あるいは建築物の用途に供する地下水規制法であるとかいうようなものがございます。また水質の保全につきましては、水質保全法、工場排水規制法というようなものがあるわけであります。一体、今日、水についての総合的な法律制度というものが非常に必要になってきておるのではないか。外国の例にもあるわけでありますが、いわゆる河川法より総合的な治水法へということがわれわれは望ましいと思うのであります。しかし、現在の段階においては、一足飛びにそこまでいくことはなかなか困難だろうと思われますが、しかし、そういった方向に沿うように今度の河川法が成り立ちますように希望して、私の意見を終わりたいと思います。(拍手)
#4
○福永委員長 次に新澤参考人。
#5
○新澤参考人 この法案を見る場合に、第一には、開発の側面はどうか、第二には、調整の側面はどうか、第三は、監督の側面はどうか、それから第四には、計画と工事と管理の面はどうか、こういうふうに分けて見るべきだと思います。
 これを現行河川法について見ますと、開発行政は、治水の妨げにならない範囲での許可行政であります。そしてその開発行政のほうは、農林、通産、厚生、地方と分散しておりまして、個別に実施されておりまして、水系的な計画性がありません。部門間、地域間の調整という考え方は、利水に関する限り現行法には欠けております。これらに対し、治水の立場から河川を保護するという消極的な側面は、必要以上と思われるほど整備しております。そのやり方にも著しい特徴がありまして、これは旧内務省の権威主義であります。各種の許認可などに条件をつけるという形と、警察行政と同様に、河川に対し悪い影響を及ぼすおそれのある行為を取り締まるという行き方でありまして、この監督のしかたに対しましては、不当と感ずるものがありましても、介入を許さないというたてまえでございます。それから計画工事、管理に関する旧内務省の権威主義は、管理者の計画の基本を世間に示すことさえも義務づけていないのであります。現行法では計画や工事内容に関する法文がないのであります。
 これらが今度の改正案でどういうふうに改まり、時代の要請に沿うように変わったか、これを内容について検討しなければならないわけであります。
 第一に、河川開発計画に関する点につきましては、提案理由説明では最も明瞭に述べられておりますけれども、改正理由の中にも「水の高度利用を図るため」と書かれ、法の目的を示す第一条にも「開発に寄与し」としるされております。しかし、河川開発計画に関する具体的条文になりますと、やはり一つもないのであります、しいて申しますと、第八条に河川工事を定義いたしまして「公利を増進」する工事を認めている点にあらわれているとも言えるのですが、公利ということが治水のみに関するものなのか、利水をも含むものなのか明らかではありません、かかるあいまいな表現は、むしろ各省行政の担当範囲に混乱をもたらすおそれがあると思います。おそらく現実の行政範囲といたしまして、水資源開発促進法、特定多目的ダム法、電源開発促進法、土地改良法など、個別的な開発法と見られるものがあります。これを生かしまして、改正案の範囲を右に対応してつくらなければならなかったからだろうと思います。かかる意味で、改正案は時代の要請にこたえるための基本水法の確立を意味するものではないと言えると思います。ところが、何か今回の改正案が利水面の要請を満たすもののように世間に受け取られている向きがございます。このあいまいさが、ほんとうは改正案の最も大きな問題点であるのでございます。
 それでは第二に、建設省本来の担当である治水計画についてはどうだろうか。これも具体的な条文はほとんどないのであります。一級河川と二級河川の管理、管轄の区別、河川台帳の作製保管、河川管理施設など工作物の構造に対する配慮と、技術基準などについては一応の定めがありますが、計画をどう定めるべきかは、第十六条に河川の工事施設基本事項といたしまして「計画高水流量その他」「河川工事の実施についての基本となるべき事項を定め」、これを「水系に係る河川の総合的管理が確保できるように定め」なければならないとしているだけであります。これでは各河川について基本計画を具体的に作成することが義務づけられているとは考えられません。また右の基本事項について利害関係地域の知事や利水などの利害関係者と協議することも必要がないのであります。これを公示する必要さえ認められていないのであります。これに利水を含むかいなかもあいまいであります。管理者は管理される者に対し権力者でありますから、右のごとく自己に対し寛大であってはならないと思います。
 第三に、一級河川の指定に関する点、これも開発に関する点でありますが、第四条ではこれを「国土保全上又は国民経済上特に重要な水系」といたしております。県内河川は、重要な水系でも府県にまかせて、国土保全、国民経済上不都合はないように思います。県内河川でも重要河川には、国の直轄河川と同率の国庫負担を行なうことが大切なのであります。府県の管轄にしておきましても、予算の大部分が国庫から支出されまして、府県もまたそのような河川は開発を希望するにきまっているのですから、十分に国土保全と国民経済上の目的は達成できるはずでございます。重要度に応じ級別いたしまして、一級を国の直轄として負担率を高くするというようなやり方には理由がないもののように思います。
 二府県以上に関係するいわば県際河川と申しますか、将来流域変更計画が立てられるようなことがあって、府県間の利害が一致しなくなるようなおそれがある河川、そういう二つの種類の河川の数は、私が数えてみますと、二十河川にすぎません。将来を考えまして多く見ましても、二十五河川をこえないようであります。これらはもちろん国が直轄する理由がございます。しかし、他の河川につきましては、河川の重要度に応じて国の負担率を変えることは理由がありますが、これを国と県の管轄の問題にすりかえるべきではないと思います。
 第四に、部門間と地域間の調整に関する点でございますが、改正案が既存の利水と新規申請の利水との水利調整に関する条文を加えましたことは、現行法に対し言うまでもなく進歩であります。その場合、第四十条に、関係河川使用者で損失を受けるものがあるときでも、新規申請の「公益性が著しく大きい場合」あるいは損失防止施設を設置すれば「支障がないと認められる場合」とには、許可されることといたしております。この条文ははなはだ危険な要素を含んでいると思います。たとえば東京都の最初の利根川よりの取水計画のように、群馬、埼玉、千葉の農業用水群の上流で取水する案や、吉野川の香川分水計画に対する徳島県の反対のような問題の解決策としてこの条文がそのまま適用される場合には、ただ混乱をもたらすだけで、真の解決にはならないと思います。河川利水では、流量が変動する、将来にどんな渇水があらわれるかわからない、河況も変動する、需要者の事情も将来大幅に変化するというように、大きな不確定要素が多いのでございます。そういうために、上流で取水する側が下流に対しまして絶対的有利な体制になるものであります。右のような場合に、上流に新規計画を認めることは、既存のものに対し有利な地位を認めることになるのでありまして、両者が対等になるのではありません。ですから下流側は応じ得ないわけであります。単に損失防止施設を設置するだけではだめでありまして、上下流とも満足できる調整施設が設置されなければなりません。また、あいまいな公益性のみを理由にしてはなりません。公益性という理由で、多摩川や相模川、遠賀川などにおきまして下流の権利が事実上侵害されてきた歴史的事実を十分検討していただきたいと思います。
 さらに、施設だけでもだめでありまして、管理の方法も条文に盛り込まれる必要があります。農業側のためにこそ必要な逆調整池を電力側が管理いたしておりまして、常に農業用水の不安をかもし出しているという事実を見るべきであります。歴史的に見ましても、すぐれた利水計画というものは、既存利水に対しても利益を与えることを計画目的に含めまして、その計画の一部として新規利水をも実規するというように、新旧の対立ではなく、両者の共同利益を実現するという理念に立って行なわれておったものであります。それこそ総合的な調整施設計画であり、管理計画といわれるべきものであります。ところが、第四十条は、根底に対立観を置いて構成されておりますからだめなのであります。
 右のような中下流部の取水配分計画のほかに、調整施設のもう一つの中心は、渇水補給のためのダム計画であります。ダム使用の方法について、洪水調節が制限水位方式を採用するのか、予備放流方式を採用するのか、それらの併用によるのかは、治水と利水、利水相互の利害に重大な関係があります。また、かんがい期の初期にダムの貯水をいかに維持するかということは、発電と他の利水の調整の眼目であります。これらに対する具体的条文はないのであります。
 河川開発を阻害し、したがって、間接に下流部の調整を困難にしている最大の問題は、ダムの水没住民とダム周辺に残る住民に対する対策であります。改正案では、水没住民に対しては土地収用法にまかせることとしており、そこに残る住民に対する対策に関しては条文はありません。これらの住民は生活の根拠をすべて失うわけでありまして、都会の道路敷地などの補償のように、ただ補償金額だけをつり上げるというような問題とは全く異なるものであります。これは筑後川の不筌ダム、例の蜂ノ巣城の問題に見られるとおりであります。補償のために大規模な開田事業を政府で行なう、そうして彼らの生活再建をはかる、さらにダムの利益をも彼らに配分するというような考え方を含めまして条文化すべきではなかったかと思います。
 水没問題の苦い経験は、この改正案では、保全区域や河川予定地の指定、その私権の制限ということに加えまして、従前より罰則を強化するというような強権の確立の方向に生かされているように思います。ことに問題の焦点になっております下筌問題が目下裁判所で係争中でありまして、これをただ相手が悪いときめてかかったような改正案の内容は穏やかではないと思います。
 また、河川維持水、これは渇水でも河川維持水が必要であるということで、利水に水を使わせないでおりながら、上流に水が必要であるといってダムをつくっておるような現状の問題でありますが、利根川においては毎秒五十トン、木曽川においても毎秒五十トン、相模川においては十五トン余というような大きな水量でありますが、それをいかに取り扱うかは治水利水、利水相互の利害に重大な関係があります。これも何ら条文として具体化されていないのであります。つまり依然として旧内務省以来の権威主義的な古さから脱し切れていないのでありまして、管理される利水、あるいは地方の住民の角度からものを見ているとは感じられないのであります。
 第四十二条に、水利使用の許可によって生ずる他への損失補償を定めまして、協議がととのわぬものについては、河川管理者が裁定するといたしております。しかし、多くの場合、将来の不安をも含めまして、損失の実態を把握することは困難なのであります。損失の生ずるおそれのあるような場合には、公益性の大きな計画でも、他を顧みないような計画は許可しないほうが妥当であろうと思います。
 不測な損失が生ずる場合の措置といたしましても、なぜ調停制度を考えなかったかは不思議に思われます。河川管理者の裁定が調停と違うことは、管理者は許可者であって、第三者ではないことを考えればすぐわかります。収用委員会や河川審議会も調停的機能を十分に果たし得るものではないように思われるのであります。調停者は、少なくも対立する両者からむちゃはしないという程度の信頼を得ていることが必要であります。そうでなければ結局押しつけになりまして、調停ではありません。調停が失敗した後に裁定によるべきだと思います。
 第五十三条に、異常な渇水時に管理者が水利使用者間をあっせん、調停することとしており、これに対し裁定にすべきであるという意見がありますが、この意見は農業水利の実態を知らない者の言うことであります。最後には警察力を動員しなければ裁定案を実施させることができないからであります。という意味で、この点は改正案の程度が妥当であろうと思います。
 第五に、工事に伴う私権の制限に関する点でありますが、問題になるのは、河川保全地域と河川予定地の指定と、その中での行為の制限であります。保全地域の指定には知事の意見を聞かなければならないといたしておりますが、地域内の関係者の利益が不必要に侵害されるおそれがないかどうかにはなお疑問があるように思います。その範囲が必要であるという理由が、具体的に関係者に伝達されまして、関係者が意見を述べる機会が与えらるべきではないでしょうか。河川予定地につきましては、「河川工事を施行することが」「確実となった日以後」という条件がついておりますが、だれの意見を聞く必要もないのであります。下筌ダム問題の推移などを考えますと、これではあまりに短兵急過ぎまして、中間の民主的措置が不十分なように思われます。予定地に対する補償措置についても、利根川水系の昭和放水路など、都会地近くの場合を考えてみますと、付近の地価の低下に対するものなどはどう考えておるのでありまし上うか。
 第六に、慣行水利権に関する点でありますが、第八十七条では、現に水利使用などを行なっておるものは許可を受けたものとみなされ、第八十八条により「政令で定めるところにより、必要な事項を届け出なければならない。」ものとしております。これにより第十二条の水利台帳が作製されるものと思います。届け出るべき必要事項と台帳記載の内容を水利権の内容とみなそうと考えておるものといたしますれば、おそらくその意図は失敗するでありましょう。なぜならば、当河川の各取水口の地域で干害の発生しない程度の取水量を総計いたしますと、河川の渇水量を越える場合が多い。また、上流側に取水制限を強制することは事実上困難であります。だからこそ、ダムなどの施設により渇水量を増加いたしまして、合口堰などで分配調整する対策が必要になるのでありまして、これなくしては権利の確定もできないものと思われます。
 第七に、監督に関する点でありますが、全体で百九カ条のうち、監督あるいは警察的な意味を含む条文数は四十八カ条に達しております。その数が多いということは別に問題ではありません。しかし、開発計画的な条文の極端な少なさと比べてみますと、現行法の旧内務省的特徴がそのまま引き継がれているような感じがいたします。もちろん知事の意見を聞く、公示するなど、民主的態度が多くの条文に見られるようになりました。特に許可条件を必要最小限度にとどめるとしたり、ダム操作規定に関し知事の意見を聞くというように事態の改善に役立つものもあります。しかし、関係者と協議を必要とするとしている条文ははなはだ少なく、損失補償に関する協議、水利使用などの処分にあたり関係行政機関の長との協議、国の行なう事業についての水利使用などに関する管理者と国との協議くらいのもののようであります。あとはすべて管理者の裁量にまかされている。民意を反映させ、みずからの恣意的な行為を制限するという観点が不十分であるように思われます。
 第八に、第八十条で河川審議会を置くことにしたのは改正案の進歩であります。しかし、審議会の権限は意外に小さいのでありまして、一級河川の指定と流水占用と工作物設置の許可について建設大臣に意見を述べ得るにすぎません。その他は、建設大臣の諮問があった場合に応ずるだけであります。これらについても帯議会の同意を要しない。まして、審議会がみずから発議することはありません。地方の利害が対立するような場合に、関係知事の中から特別委員を任命する道が開かれたのは民主的な措置には違いありませんが、その前に、関係知事間、利害関係者あるいはその代表者間の協議を求める措置を定めるべきであったと思います。正式の協議の場が与えられ、そこで対立者の主張が尽くされたときに初めて審議会は事態を明瞭に認識できるでありましょう。そうでないと、世間にうまくPRし、審議会に先入観を植えつけたほうが勝ったりすることになるおそれがあります。その上、調停制度を設ける必要があることは前述いたしました。いずれにいたしましても、力により圧伏する傾向は、水のように流れ、将来の予測しがたいものの利害に関しましては、事態を悪化させるだけだと思います。
 第九に、罰則に関する点でありますが、ダムの水没者のダム反対運動に罰則をもって臨むと解釈されるような条文が少なくないことには疑問を感じます。しかし、砂利をとるような場合の行き過ぎなどに罰則を適用する必要があることは言うまでもありません。しかし、もっと大切なのは、管理者の側の行為に関する問題であります。管理者が洪水対策を誤って破堤するような場合、あるいはダムの管理や水利許可を誤ったために渇水時にその水系の用水が不足するような場合の措置はどうなるのでしょうか。何の条文もないのであります。せめてそのような場合に、責任を明らかにするために、それを審査する機関を設けるくらいの考慮が払われていてもよかったのではないかと思います。河川の災害は、異常な降雨や日照りといった気象条件ばかりでなく、たいていは人為的な措置の過誤の問題がからみまして、災害の原因が不明のままにされる場合が多いわけであります。しかし、災害の原因が不明のままに自己の責任も不明になることに悩む良心的な担当者も少なくないものと思います。責任の範囲を審査により明らかにすることは、その担当者の良心を救い、また、責任感を高める意味で必要であると思います。
 以上を結論いたしまして、河川を計画的に開発利用するためには、一面では、水系を一元的に管理する必要があることは言うまでもありませんが、旧内務省の権威主義的な行き方は廃されなければならないと思います。寄らしむべし、知らしむべからずというような行き方は、もはや通用させてはなりません。具体的に計画などみずからの考え方を公表いたしまして、広く関係者の意見を聞き、その利害を調整しつつ、水系を一元的に管理するという困難な課題に建設省は答えなければなりません。中でも、短兵急に、みずからが好ましくないと考えるものを、力により圧伏するような行き方があってはならないわけであります。利害の一致しないものの希望をすべてかなえることは、もちろんできることではありません。しかし、管理者が考えることがすべて正しいとは限らないのでありまして、自己の判断を押しつける前に、尽くすべきあらゆる手段を尽くすように、法文は構成されなければならないと思います。管理者と管理される者の間を調整するという立場から改正案を見ますと、以上に見てきたほかにもなお修正を要する点が多いのであります。
 もう少し時間をいただけましょうか。個々の条文について少しく……。
#6
○福永委員長 どれくらいですか。
#7
○新澤参考人 五分くらい。
#8
○福永委員長 どうぞ。
#9
○新澤参考人 第四条は一級河川について規定されておりますが、第一に、区間の決定には利害関係者の同意を求めるべきであろうと思います。第二に、その区間を何がゆえに採用したか、その理由が利害関係者に理解されるようにされなければならないと思います。
 第六条の河川区域についても同様のことが言えると思います。
 第十七条は兼用工作物について規定しておりますが、その操作規則に下流部の利害関係者の意見を反映させる仕組みが必要であろうと思います。
 第二十一条に工事の施行に伴う損失補償につきまして、河川工事などの損失補償請求は一年以内と定められておりますが、これは金澤先生がおっしゃったように、一年では損失があるかどうかわからないだろうと思います。
 それから第二十三条、二十四条、二十五条、二十六条、水利の許可などでありますが、これはぜひ入れていただきたいのですが、競願の処理法を規定すべきであると思います。
 第二十五条の土石の採取許可につきまして、利害関係人の意見をどうして反映させるかということが問題であろうと思います。
 第二十九条は、この条に先ほど申しました建設省が河川維持水をどう考えているかによって重大な変更が実態的には生ずるわけでありますから、その点を明らかにしていただきたいと思います。
 第三十四条は権利の譲渡でありますが、この条に関連して、都市周辺の農業用水の工業用水などへの水を売ること、施設管理を彼らと共管するなどを明確にすべきであろうと思います。その基準も考えてよかろうと思います。
 第三節第二款は水利調整ですが、河川管理者が関係行政機関の長と協議いたしまして、積極的に調整計画を立案することを定めてはどうだろうかと思います。
 第三十八条、水利使用の申請があった場合の通知でありますが、水利使用により損失を受けないことが明らかなものには通知しないでもいいことになっております。しかし明らかなことをだれがきめるのか、近ごろはダムさえつくりますと、水を取ってもよいというような考え方がありますが、そういう意味に解釈されるおそれがあると思います。
 第三十九条、関係河川使用者の意見の申し出でありますが、関係河川使用者が将来の変化を予測できるものと考えているようであります。予測ができないのが実態でありますから、許可による損失は初めは単に可能性にすぎません。そういうものをどう考えるかということを具体的にしなければならないと思います。
 右と関連いたしまして、第四十条で、申し出をした関係河川使用者がある場合の水利使用の許可の要件に「損失を受けるものがあるとき」にのみ制限をするのでありますけれども、損失はあらわれてみなければわかりません。また、上流で許可されてしまいますと、下流部の将来の発展は制約されます。つまり、上下流の調整計画が必要であります。それが先ほど申しましたように法案にはないのであります。
 第四十二条の損失の補償の協議等は、県の収用委員会にその能力があるかどうかは問題だと思います。
 第四十四条、ダムにおける河川の従前の機能の維持につきましては、洪水に対するものだけを定めておりますが、河床変動とか、常時特に渇水時の流量の変動に対する施設はどうなるのでしょうか。
 第四十六条、ダムの操作状況の通報等につきまして、渇水時にも通報の必要があると思います。
 第四十七条、ダムの操作規程につきましては、第四項は、つまりダムができてしまっては、その変更は実際は困難でありますから、下流の既得権者の利益はこの程度では守られないと思います。
 第四十九条、ダムの記録の作成等、渇水時も必要であると思います。
 第五十二条、洪水調節のための勧告、これをなぜ命令にせずに勧告にしたか、これは金澤先生もおっしゃっておられたとおりであります。
 第五十四条、河川保全区域につきましては、保全区域の指定については、それだけの範囲を指定する必要があることを利害関係人が納得できるだけの説明が与えられるようにしなければならないと思います。
 第五十六条の河川予定地についても同様であります。
 第六十二条 他の都府県の費用の負担につきましては、ダムの場合、最下流の県が負担を命ぜられるような場合、取水量が不確定でありますかや、知事は困るでありましょう。だから調整施設、合口とか河口せきなどが必要なのであります。
 第六十六条来用工作物の費用につきましては、兼用工作物の負担区分は特定多目的ダム法の場合よりも幾ぶん後退しておるように思われます。その費用振り当ての方法は、現行の方法は非常に矛盾が多いわけでありますが、これをこの際改めていただきたいと思います。
 第七十五条の二項の三、四、五、河川管理者による監督処分につきましては、利害関係人に納得させるに必要な説明を管理者に義務づける必要があると思います。
 第八十三条河川審議会の特別委員、特別委員は関係府県知事の協議により参加する道を開くべきではないかと思います。
 以上でございます。(拍手)
#10
○福永委員長 次に田中参考人。
#11
○田中参考人 私は三重県知事の田中覺でございます。
 意見を申し上げる前に、意見を申し上げる私の立場について一言だけ申し上げたいと存じます。
 御承知のとおり、今回御審議中の新しい河川法案につきましては、私どもの組織団体である全国知事会におきましては、強い反対意見を表明をいたしておることは皆さま方御承知のとおりでございます。しかしながら、河川の問題は、それぞれの県の置かれておる地理的な条件、従来の災害の実態、また、それぞれの県の産業や経済の開発の段階あるいは財政力の相違等によりまして、問題は相当異なった様相をそれぞれの県が持っておるのでございます。したがいまして、率直に申し上げまして、今回の新しい河川法案の受け取り方につきましても、県によって若干のニュアンスがあるわけでございます。私は、ただいま申し上げまする私の意見が、三重県の河川の実態に基づく意見であるということをあらかじめ御承知おきいただきたいと思うのでございます。
 まず最初に、しからば三重県の河川の実態はどうなっておるかということをきわめて簡単に申し述べさせていただきたいと思うのでございます。
 御承知のとおり、三重県は長大な地形を持っておりまして、東北から西南に向けて長く伸びております。東のほうは志摩半島を境にいたしまして、北は伊勢湾、南は熊野灘、これに直面をいたしておりまして、西のほうはおおむね山岳地帯を境にして他県に隣接をしておる、こういう地形でございます。この長大な地形の中に、河川といたしまして七十八水系、約三千三百キロの延長を持つ河川が流れておるわけでございますが、大部分の河川は伊勢湾ないしは熊野灘に注いでおりますけれども、例外的に、伊賀地方におきましては、逆に西流いたしまして、大阪湾に注いでおる、こういうふうなかっこうになっておりまして、まことに河川の実態から申しますと、複雑であり、ある意味では、日本の河川のいわば集中的な表現であると言ってもいいような実態ではなかろうかと考えるのでございます。すなわち、具体的に申し上げますと、いま申し上げましたように、伊賀地方は大阪湾に注ぐところの淀川水系、さらに詳細に申し上げれば、木津川の上流に当たっておるわけでありまして、この関係におきましては、わが三重県は、大阪平野に対して上流来たるの地位を持っておるのでございます。ところが、これに反しまして木曽三川、木曽川、長良川、揖斐川、この木曽三川は県の北端を流れておりまして、ちょうど愛知、岐阜、三重の三県の県境を流れて、最後に本県地内で伊勢湾に注いでおる、こういう関係でございますので、その関係においてはわが三重県は下流県であるという地位を持っておるものでございます。さらに特徴的に申し上げますと、三重県と奈良県、和歌山県、この三県の県境をずっと縫って南下しております新宮川、これは俗に熊野川とも言っておりますが、この河川はちょうど県境の上をずっと流れておりまして最後に熊野灘に注いでおるわけでありますが、いわば県境河川と言ってもいいかと思うのでありまして、上流、下流の関係のない、こういうふうなかっこうに相なっておるのでございます。そのほか、なお純粋の県内河川もたくさんありまして、大小取りまぜて七十四水系、これは現在施行河川及び準用河川になっておるものだけでございますが、七十四水系、延長にいたしまして約三千キロあるというわけでございます。こういうような三重県の河川の実態ということを前提にいたしまして、長い今日までの歴史において各河川の果たしてきた役割、また連年災害の実情、それに三重県の現在及び将来の産業経済開発上に持つところの水資源の問題というようなことを総合的に勘案いたしまして、ただいま御審議中の新河川法案に対する私の意見を申し上げたいと思うのでございます。
 まず治水面からの考察をいたしました意見を申し上げたいと存じますが、第一に、先ほど申し上げましたいわゆる上流県という立場から考えますと、伊賀地方の淀川水系につきましては、現在下流は国の直轄河川となっておりまして、上流部に当たるところの、わが三重県地内におきましてはたくさんの、伊賀川、柘植川、服部川、名張川といったようなたくさんの河川にわかれておりますが、いずれも全く県施行の治水工事にゆだねられておる現状でございます。ところが、私どもの三重県は現在――先進県と後進県ということばが適当かどうか知りませんが、かりにそういうことばを使いますと、いわゆる中進県というようなかっこうでございまして、最近工業開発等が急速に進みつつある県でございますが、そういう県におきましては、公共投資の需要というものがはなはだ大きい関係で、財政はまことに多事多端でございまするし、また、県内の大部分の市町村も財政不如意の実情にあるわけでございます。そういうような地方財政を基盤にして行なうところの治水工事というものは、国庫補助はございましても補助率は低い。しかも、予算のワクがはなはだしく従来小さかったところのこの中小河川の改修だとか、あるいは小規模河川の改修、そういうような事業をもっていたしましては、飛躍的な事業量の増大が望めないのでございます。そればかりではございません。この伊賀地方は、御存じの方もあるかと存じますが、岩倉峡という一つの狭窄部によりましてのど首を締められておるというような関係で、伊賀盆地はちょっと雨が降れば必ず河川ははんらんを起こす、そしていわゆる災害常襲地帯になっておるのでございます。そういう関係から、この伊賀地域の住民といたしましては、率直に申し上げまして、下流の大阪平野のためにわれわれは犠牲を受けておるのだというような素朴な感情すら抱いておる実情にあるのでございます。
 それが今回の新しい河川法が施行せられました場合におきまして、一級河川として水系一貫主義のもとに、上流も下流も国が直接に治水事業を行なっていただけるということになりまするならば、伊賀地方の治水対策は根本的に改善されるのではないかという期待を持っておるのが、伊賀地方の住民の率直な感情でございます。私自身といたしましても、国が水系一貫主義のもとに積極的にこの種の治水工事に乗り出していただいて、国費の高率負担と毎年の事業量の拡大というような形におきまして、この問題の解決をやっていただくことを強く期待をいたしておる次第でございます。そういう意味におきまして、今回の河川法の改正というものは、三重県の実情からいたしまして治水の前進になるものと考えておる次第でございます。
 なお、同じことを木曽三川の治水の問題に当てはめて考えてみますると、ちょうど淀川水系とは逆の立場になるわけでございまして、本県地内はいわゆる下流地域でございますから、ただいまも国の直轄工事が行なわれておるわけでございますが、上流の岐阜県、長野県等の地内におきましては、県の工事にまかされておるというわけでございますので、やはりこの点につきましても、上流下流を通じて水系一貫主義のもとに治水の増強が行なわれるということになりますことは、本県の下流部の立場といたしましても、特にこの木曽三川というものが、流域面積も大きく、ここに集中をしておる人口もきわめて膨大である、また、そこに大きな産業経済が発展をしておるというような実情から申しまして、出水等の場合を考えますと、ぜひとも上流部の治水の促進をはかっていただきたいという切なる願望を抱いておるものでございます。なお、木曽三川の場合は、このように治水の増血が行なわれることが、すぐにこれを裏返して申し上げますと、木曽三川の利水の充実整備に寄与することもはなはだ大きいのであります。この点は利水面の考察から申し上げます意見の際に申し上げたいと思うのでございます。
 最後に、先ほど申し上げました三つのタイプの第三の、いわゆる県境を延々として流れる熊野川について申し上げてみますると、これは大きな河川ではございますが、施行河川でありまして、国の直轄工事はなされておりません。したがって、三重、和歌山両県でそれぞれ自県内の治水工事を行なってきておるのでございます。ところが、これは率直に実情を申し上げるわけでございますけれども、両県のそれぞれの県内事情による重点の置きどころの相違といいますか、あるいは財政力の強弱というようなこともあるかと思いますが、いずれにいたしましても、そういうことが治水事業面にもあらわれてまいりまして、たとえば同じ地点における左岸と右岸の堤防の高さに高低が経過的にできたというようなこともあったりいたしまして、出水の場合に、堤防の低いほうの側の県のほうにオーバーフローするといったようなこともあったりいたしまして、この地域の住民感情に非常に不安を与えたような事例もございます。したがいまして、二府県以上に関係のある河川につきましては、府県の財政力の強弱に関係なく、国家的見地に立って治水施設の拡充強化をはかることの必要性を痛感をいたしておる次第でございます。もちろんこれは二県以上に関係する河川に限ったわけではございませんので、先ほど申し上げましたように、この三重県内におきましても、現在国の直轄河川として工事が行なわれておる河川がございますが、これらにつきましては、現在の法案の中では昭和四十四年度までというような時限立法になっておりますが、完ぺきな治水施設が整備できるまで、私どもは国の強力な財政力のバック・アップをお願いをいたしたい、かように考えておる次第でございます。
 以上の三つのタイプ、上流の立場、下流の立場、そして延々として県境を流れる河川というようないろいろの事例を総合的に判断をいたしまして、治水面から考えますると、民生及び産業経済に大きな影響を持つところの長大河川につきましては、国みずからが責任を持って治水を執行をするということが適当ではなかろうか、そういう意味で私は、今回の新しい河川法案の該当部分に対しまして賛意を表しておるものでございます。
 次に、利水上の立場から若干考察をいたしたいと思うのでございますが、たとえば木曽三川のあの豊富な水資源の利用について申し上げて見ますると、これにつきましては、中部地建であるとか、あるいは東海農政局とか名古屋通産局、そういうような国の出先機関を初めといたしまして、私ども愛知、岐阜、三重、東海三県を構成員といたしました、全国の河川にも比較的例の少ない木曽三川協議会というものを実は早くから設置をいたしまして、利水の推進をはかってまいりましたし、また、個々の問題の解決にあたりましても、県同士の相互協調によりまして相当の成果をあげてまいっておることは事実でございますが、しかしながら、その反面におきましては、各県の持つところの現在及び将来にわたる利水計画のいわば調整といいますか、そういうものには相当困難を伴っておることも事実でございます。現に過去におきまして、それぞれの県で立案をいたしました利水計画というものが、関係県の間で十分意見が調整されないために協議がととのわず、そのためにあたら豊富な水資源が、あるいは洪水の原因になり、あるいは海にそのまま流されて捨てられておるというような事例も多々あるわけでございます。私はそういうふうな未解決あるいは懸案の問題を、一々ここで申し上げようとは存じませんけれども、広い日本全国の中には、おそらく同じような種類の問題が相当存在しておるのではないかというふうに推察をするわけでございます。こういうふうないろいろの未解決の問題を解決いたしまして、水資源の高度利用をはかるためには、何といいましても、関係する府県の十分な協力と協調が必要であることはもとよりでありまして、その協議のととのわない場合に、現行河川法令でも建設大臣が介入して調整をするという道もないわけではございませんけれども、今日それぞれの県の知事が河川管理をしておるという実情のもとにおきましては、やはりそれぞれの県の立場もございまして、なかなか思うようにこの調整が行なわれがたいというふうになっておることは事実でございます。したがって、その解決が遷延をされ、あるいは放置をされておるというような問題が多々あるわけでございます。なお、これはまことに卑近な例でございますが、実は私のほうはただいま揖斐川で取水をいたしまして、四日市を中心にいたしました北勢の工業地帯に工業用水を供給するところの第三期北伊勢工業用水道というものを建設中でございます。ところが、その水を取るところの取水口が、皆さま方も御存じの薩摩義士の治水神社で名高い千本松原の付近、これはちょうど岐阜県と三重県の県境になっておるのでございますが、そこで取水をいたしておるのでございます。ところが、最近地盤沈下だとかいろいろなことが原因になりまして、海水がだんだん上流に逆流をいたしてまいりまして、その両県の県境で取水をいたしております現在の工業用水道におきましては、塩水が混入してまいる、そのために送水をストップしなければならないというような状態も起こったりしておるのでございまして、これは北勢の工業開発上重大な問題になっておりますが、取水口を若干移動できれば解決できるかと思うのでございますが、しかし、県境を越えて取水口を現状より移動するということは、なかなか困難な問題となっておるような状況でございます。
 こういうふうに、いろいろな事例をあげますと、各県の間の相互の協調、協議によりまして、うまく解決をして、水の高度利用が行なわれている場合もございますが、また、現状におきましては、未解決に放置されておるという問題も相当残されておるというのが実は現状でございます。したがって、そういうふうな現状のもとにおきまして、今回の河川法の改正が行なわれ、二以上の都府県の利害に関係する河川の水利許可等が建設大臣の手にゆだねられまして、国家的見地に立って、それぞれの地域社会の開発上、また、国家経済の面から十分な調整が行なわれ、県境を越えてそれぞれの地域の住民に対し公平なバランスのとれた措置が行なわれることが実現できますならば、これは最も望ましい形ではなかろうか、こういうふうに私は考えておる次第でございます。
 こういうような実情は三重県だけではないのでありまして、いまの日本全体の経済の開発、発展をはかるという時代の要請にこたえる行き方といたしましてお考えを願わなければならない点ではなかろうか、こういうふうに考えるわけでございます。
 しかしながら、今回の新しい河川法によりまして、たとい水利の許可権が建設大臣の手に移ったからといって、これに関係する各県が、大乗的な見地に立って相互理解と協調をいたしません場合には、すぐに右から左へ効果があらわれるというわけのものでないことは、私どもよく承知いたしておりまして、今回の改正が行なわれましても、それぞれの県の知事が従来以上に協力するという気にならなければ、改正の目的は達成せられないということは、よく理解いたしておるつもりでございます。
 しかし、そうは申しますものの、現在行き詰まっておるところのいろいろの問題、ことに建設省が一級河川に指定されようとしておる河川における問題につきましては、建設大臣の管理になるということは、今日までの問題を解決するための大きな一歩前進になるということは疑いをいれないのではなかろうか、こういうふうに考えておる次第でございます。
 以上私は、治水及び利水の両面にわたりまして、三重県の実情から新河川法案に対する私の意見を申し上げたのでございますが、ただ、ここでちょっと付言いたしたいと思いますことは、東海三県の問題につきましては、さきに東大の田中二郎教授が東海三県合併論というものを提案されておりまして、その中で、現在の都道府県の行政区域というものが原因になって、河川の治水、利水両面にわたる総合的かつ広域的な行政の推進が阻害され、これが今回の河川法の改正となり、あるいは管理権の国家移管が提起されたのではないかというような意見を述べられておりますが、そういうことがもし事実であるといたしますれば、こうなったことにつきましては、私ども地方公共団体の側にも大いに責任があるわけでございまして、いわば自縄自縛というようなかっこうになった面もあるように痛感いたしておるのでございます。しかし、この合併の問題にいたしましても、なかなか早急な実現が必ずしも期待できない現状におきまして、今日の要請に直ちにこれがこたえ得る道になるかどうかということを考えますと、今回の河川法の改正は、やはりこの問題解決の一つの前進だ、こういうふうに考えておるわけでございます。
 なお、申し落としましたが、長大河川、ことに二県以上に関係のある河川の治水事業の促進のためには、今回の新しい河川法で意図いたしておりますように、必ずしも一級河川というような制度をつくらなくても、したがってまた、河川法を改正せずとも、府県の財政力を強化するための国庫負担率の引き上げ等の財政措置さえ十分にやれば、ある程度治水上の問題などは解決されるのではないかということも一面言われるのでございますが、私は、治水行政の現状におきまして、やはり水系一貫主義に立った強力な推進ということがどうしても必要だと考えておる次第でございます。
 最後に、この新しい河川法案が持つところのいろいろの問題点について申し上げたいのでございますが、時間もあまりございませんので、一、二のことだけを簡単につけ加えさせていただきたいと存じます。
 それは、この新しい河川法案は、政令の委任事項とかあるいは建設省の省令に委任されておる事項がはなはだ多い関係上、それらの内容が明確になっておりませんので、具体的な意見は必ずしも申し上げられないわけでございますが、一、二希望的な意見として申し上げれば、第一は、一級河川の範囲、知事に管理の一部を委任する指定区間、管理権の委任の範囲等につきましては、大規模または重要な水利許可権及び工事施行権以外の管理権につきましては、やはり大幅に、地元の万般の問題について責任を持つところの知事に委任する方向をとっていただきたいと思います。また、水系一貫主義を堅持せられまして、大臣が管理する区間と、知事が委任を受ける区間との間にアンバランスの生じないような財政上その他の配慮をしていただきたいと思います。
 第二は、管理費用の国庫負担の問題でございますが、地方財政の実情にかんがみまして、一級河川の改良工事費用四分の三を、四十四年度までというふうに限らないで、四十五年度以降もぜひとも一延長していただきたい。また、二級河川につきましても、現在直轄工事をしていただいているところにつきましては、現在の計画が完成するまでは、四十四年度以降におきましても、現行負担率を維持していただきたい。なお、一級河川の維持修繕費が、大臣管理区間と知事の委任区間とで相違しないようにしていただきたいと思うのでございます。
 第三は、利水の近代化の問題は、水の需給調査、それに基づく取水計画の合理化にある点にかんがみまして、これらの基本調査及び基本的な計画をひとつ早急にお立てをいただきたいと思うわけでございます。
 最後に、あらゆる問題につきまして、都道府県の知事の意見というものを、やはり十分尊重していただくということは、私といたしましても、くれぐれもお願いをいたしたいと思う次第でございます。
 以上、いろいろ申し上げましたが、新河川法案に対する三重県の実態から見た私の所見を申し上げた次第でございます。(拍手)
#12
○福永委員長 次に神田参考人。
#13
○神田参考人 群馬県知事の神田坤六でございます。今回の河川法の改正問題につきまして、意見を申し述べる機会を与えていただきましたことを感謝申し上げる次第であります。
 今日まで全国知事会とか、あるいはいろいろな関係方面から、いろいろな形で今回の改正問題に対する意見とか主張とかいうものが、重ね重ね先生方にも届いているわけでもございますし、また十五分というような時間の制約のもとで、必ずしも詳細なことを申し上げるわけにもいきませんので、私はどうしてもお聞き取り願いたいと考えます点の要点を、率直に申し述べたいと思うのであります。群馬県の実情に即しながら基本的な問題、また具体的な問題について、若干の意見を申し述べたいと思うのであります。なお、私どもの群馬県は、御承知のとおり利根川の上流でございますが、今回の河川法の改正問題につきましては、率直に申しまして、県内各方面が非常な心配をしております。県議会の各党派をあげて、また、関係団体、ことに水に関係のあるような治山治水の関係の団体とか、農業関係の団体であるとか、土地改良の団体、その他水に関係する団体が二十五ございますが、こういうようなあらゆる関係の方々が、非常に真剣な気持ちで、今回の改正案というものについて憂慮をいたしておるということでございます。私どもは、そういう県内の状況を、各方面の意向なども代表いたしまして、率直な意見を申し述べたいと思うのであります。
 率直に結論から先に申し上げますと、今回のこの改正案は、今日まで地方行政の根本趣意だというて尊重せられ、堅持してきましたところの行政の自治的なあり方とか、あるいは地方行政の総合性とかいうような基本的な問題にまっこうからひっかかってくる性格を持った改正案であり、かつ、地方住民のいろいろな生活面に死活の影響を及ぼす重大問題であるのでございますが、それにもかかわらず、これをどうしても緊急に取り上げなければならないという理由や、また、新しい改正法になったら将来どうなるかというような問題についての、そういう不安や懸念についての十分なる理解とか説明とか納得が必ずしも届いていないというような現在の段階では、私どもは率直に申し上げまして、このままの形で強引にこの案を進められることなく、再検討の上で、あらためてお考え直しを願いたいというのが結論的な意見であります。
 次に、おもなる点について申し上げたいと存じます。
 いろいろ前の参考人の先生方からもお話がございましたが、今回の改正案の根本的な性格をいろいろ掘り下げて考えてみまして、私は、最終的には利水の問題に関連をして、原則的に管理権を知事の手元に置いて、そうして国の立場で調整をするという従来の体制をひっくり返しまして、原則的に国の立場で直接掌握をされまして、そうしてこまかい問題やその他は地方の知事や県にまかせる、こういうような利水を中心にした河川管理の根本の原則と、例外を、あべこべに置きかえられるという点が根本ではなかろうかというふうに考えておりますが、そういう趣旨の改正を、どうして今日このような形で急速に運ばなければならないかということが、私どもあまりよく理解がつかないということであります。
 それに関連してぜひ申し上げたい点は、最近の下流地帯、都会地帯を中心にした水不足という実態に立脚いたしまして、何やら現在の河川法で、現在のあり方で、各県あるいは知事を中心にして水の管理をさせておくというと、どうしても水がうまく開発されない、あるいは活用ができないのだ、これを国の手元にまとめさえすればうまくいくんだというような、ばく然とした印象的なものが前提になって事が運ばれているような感じがいたしまして、この点だけはぜひひとつ権威ある国会の場面において、ひとつ掘り下げた御了解をお願いしたいと考えておるのであります。
 水を確保するのに一番大事な問題は、利根川について申し上げれば、八八%に達するという無効放流の水をうまくつかまえて、これを活用するという点であろうと思うのでございますが、現に近ごろ利根導水路を大々的に計画されまして、政府の御計画で東京都へ大量に水を運ぶというような具体計画が進んでおります。これなどは、従来、別に群馬県や上流県の県や知事がじゃま立てをしておったためにおくれたということは毛頭ないのです。政府の計画を具体化されまして、国費を投ぜられて早くさえやれば、いつでもできたわけの問題であるのでございます。決して河川の管理権が知事に分属をしておる、それでうまくいかぬというようなこととは違うのじゃないかという感を漂うしておるものでございます。
 なおまた、先般この委員会の席でも、矢木沢ダムをつくるのに十年もかかった、ああいうことではうまくないんですということで建設大臣が御答弁なさったということを新聞で拝見をしたのでございますけれども、しかしこれは、それだから大臣が取り上げて一刀両断にやれば、さっといくかというと、なかなかそうは参らないので、矢木沢ダムをつくるについては、利根川上流に対する従来の流水とか、水量の問題に対する過去の古いデータを集めまして、それを検討したり、整理するのにずいぶん時間がかかった。その上に立って、なるほど群馬県と東京都との水の必要量というようなものが食い違って、話が簡単にはつかぬという事能面があったことはあったわけであります。しかし、これは十年間争ったわけではないのでありまして、一年半かそこらの問題です。これを大臣がお取り上げになって、すかっと割れるかというと、そうはいかない。これはやはりそれぞれ地元の事情がございますので、言うべきことはやはり尽くさしていただいて、その上で必要があれば国の立場でさばくという体制に私はしていただかなければいけないと思うのでございます。現に矢木沢ダムの問題はどういうふうに解決したかといいますと、政府、建設省の非常な御英断でもって、それじゃ話の合わない分は神流川へ持っていって、下久保ダムというものを新たにつくって、そこからとれる水を回そうじゃないかという新たな構想をつけ加えてくださって、新たな水資源を確保、開発をされるという計画を建設省で打ち出していただきまして、それでさっぱりと解決して運んだというようなことでございます。そういうような具体的な水資源を確保するとか、増量するとか、そういう措置がはかられなければ、ただ管理権を引き上げるだけで解決ということにはならないだろうということを深く考えております。
 河川法は古い法律なので、これを改正すべきだという一般的な通念もあることはあると思いますが、どうしても改正しなければいけないという点が残るとすれば、私はやはり管理の原則というものは、河川あるいは水の根本的な性格に基づいて、原則的には府県知事の手元に置いて、そして不十分の点があれば、国の立場、公益の立場から十分に調整をされる仕組みを確立されたり、強化されたりすることが方向だと思うのでございます。あまり文句を言わせないような体制にして取り上げて、一刀両断で片づけるというようなことは、できもしませんが、そういう考えを起こすのは、非常にあぶない行き方になりはしないかということを考えておるわけであります。
 次に、内容の問題でありますが、最初に治水計画の問題。水系を一貫して国の立場で徹底した治水計画を立てなければ、治水の万全が期せられないという意味が考えられているのでありますけれども、具体的に利根川で従来治水の計画を進めていただきました。これは国の御計画と国の御指導に従いまして、昭和二十二年のキャスリン台風のあとで利根川の治水計画というものを根本的に建設省でお考えになりまして、私どもの県にすれば上流地帯、烏川が利根川本流に合流する地点の八斗島付近において三千立米の流水のカットをする。そしてまた下流でいろいろそういう方法を考えることによって利根川の水を調整するという基本計画を立てられ、そしてそれぞれ具体的な、ダムをつくるとか、いろいろな仕事を国の計画に従ってやりました。今日おおむね計画どおり運んでおるのであります。藤原ダムができましたり、赤谷ダムができましたり、また矢木沢の問題、薗原ダムの問題、今回の下久保ダムの問題、こういう強力なダムができ、いろいろな工事が進みまして三千立米のカットという計画が順調に具体化されておるのであります。これは計画の基本、あるいはいろいろなこまかい財政措置その他全部、建設省の御指示と御承認のもとに行なわれているのであって、各県がやっているのでやりにくいという点はないはずだと私は考えておるのであります。もし、しいて不足の点があるとすれば、それは政府の予算の投入と、それから地方の自治体、県でも財政がなかなか十分じゃございませんので、地方の財政力を地方財政計画の上でどういうふうに扱うかという問題に帰着するかと考えております。河川に関する権限を国にまとめなければ治水がうまくいかないということはあるまい。ある先輩の方で、知事が仕事をやっていると、なかなか国の経費も出にくいが、国が直接やるということになると、案外経費が出しやすいということをおっしゃった方もありますけれども、もしそういう考え方が行なわれるとすれば、これは自治を中心として地方行政をやるという観点からすれば、非常におそるべきお考えのように私は思うのであります。
 次に、今度の河川法の改正問題は、先ほど申しましたように、自治的に地方行政を運営するという基本の問題にひっかかってくると思うのでございます。特に水の問題でございますから、地方民の万般の日常生活に死活の関係を持っているのであって、これを処理するには、でき得べくんばやはり従来の原則のように、地方民の目の前で、県議会あるいは公選知事というようなものが、地元民、州民の批判と監視のうちに事を扱うということが最も望ましいので、これを中央へ集権的に集める、権力的に事を運ぶということは、自治的な地方行政のあり方からいえば非常に望ましくないのではないかという考えを持つのであります。とういう点については、私は地方自治の総元締めである自治省、自治大臣を中心にされて、もっとうんと堀り下げた御検討をなさるべきではないかと考えておるのでございます。今度の河川法の改正問題をきっかけにして、地方自治体のあり方とか府県制度というものもゆすぶられてしまったじゃないかというような御意見や動きもあるわけでございますが、ことほどさような問題であるとすればするほど、私は地方自治というものの好来のあり方をどうするんだ、地方団体はどうなるんだという観点から深く掘り下げた御検討をされた上で進めていただきたいものだということを念願をするのでございます。地方制度調査会とか臨時行政調査会というような組織もありまして、そういう点を専門的な権威の場面で御検討しておられるようでございますが、そういう十分な御検討の上で運ばれてしかるべきものじゃないかということを考えております。
 なおまた、河川の問題は、地方住民に切っても切れない縁があるわけでございます。先祖代々、水のために苦しみ、楽しみ、生きてきたという因縁があるわけであります。その地方民の歴史や沿革に伴う感情というものも、私はあながち無視してはいけないと思っております。先般、知事会議で、あの山この川というのは愛郷心、愛国心のもとであって、あまり軽視してはいけないという議論がありましたところが、いまどき奇怪なる浪花節的センチメンタリズムだという冷笑をいただいたということも私は承知しております。しかし、これは笑いごとではないので、厳粛なる事実として考えていかなければならない問題でないかというふうに私は考えております。現に群馬県などは、昔から水でばかり苦労してきましたが、特に昭和二十年、二十二年以降、台風の風水害の復旧だけに明け暮れしてきたというような実態でございます。また上流で植林の問題、保安林の問題その他いろいろな問題がございますけれども、これらは治水はもちろん、利水の問題からも離すことのできない問題であろうと思うのであります。
 次に、河川の行政は地方の総合行政の中核をなしておりまして、ほかのいろいろな関連行政からこれだけを切り離して、原則的に国の管理に引き離すということは、いかにも不自然で、ほかの関連のいろいろな仕事の上にいろいろな不都合が生ずるということは、十分に予想がつくのであります。
 いろいろな面がございますけれども、一々ここで申し上げませんが、特に私どもが非常に懸念しております点は、農業用水の問題など、いま少し私は幅の広い掘り下げた検討がぜひ進められた上で、この問題に取り組まなければいけないのではないか。これには農林省御当局などが、いま少し、従来の農業用水もさることながら、将来の新しい農業、近代農業というものはどういう形態になって、どういう水を必要として、どうすればいいのだということなどについて、私は踏み込んだ御検討などもなさった上で、この河川の問題にも取り組まなければならないではないかということを考えております。
 次に、水源地帯、上流地帯として考えますならば、水資源の開発問題は、地域開発の問題あるいは工場立地の問題、産業開発の問題、そういう問題といま少し並行的な形で取り上げていただたきたいということが切望されるのであります。どういたしましても水源地帯は後進地帯であり、未開発地帯である場合が多いと思うのであります。これにはいろいろな原因がありますけれども、今日この未開発、後進の段階で、水資源の問題で発言権を失う、手が届かなくなるということの不安、懸念を持つということになりますと、将来に取り返しのつかない悔いを残すおそれがあるということを非常に懸念をするわけでございます。それは実態的な水の量という問題もさることながら、そういう精神的な懸念、不安というものは絶大なものがございます。現実に首都圏の整備の問題であるとか、あるいは全国総合開発の問題であるとか、地域格差の是正、後進地域の開発というようないろいろな政府のかけ声やあるいは政策が唱えられるのでありますけれども、なかなかその実が上がらない、届かないという現在の段階で、水の問題だけが急速に割り切られて、ここでくぎづけにされてしまうということでは、将来の立つ瀬がないという、そういう不安が残るのでございまして、この点は私は、ほかの地域開発、産業立地の問題、後進地域の開発問題などと並行したお考え、お扱いがどうしてもなければならない。これはせめて知事の手元に管理権があるとするならば、またいろいろ調整をしたり考えたりしながらやっていくという余地を残されるのでありますけれども、こういう問題をほうっておきながら、水の問題だけが、緊急だとは申しながら、国の手元で直接管理でもって強引に進められるというおそれを生ずるということは、とうてい安閑としておられないという懸念を持つわけであります。
 次に、いま一つ、今回の河川法の改正問題に関連をいたしまして、財政能力、財政負担の問題とうらはらのような考え方、お取り扱い方が多いことに私どもは非常に不満を持っておるのでございます。最初、治水の問題について、全額国家で引き受けて国家の全責任においてやってやるというようなお考え方もあったようでございますが、途中でそれが四分の三になって、四十四年を過ぎれば三分の二に返って、しかもまた、国庫補助率が上がるならば、上がった分は地方財政計画策定の際に基準財政収入額の中に盛られるから差し引き勘定になるというような話などもありまして、財政問題は、私は、河川の管理権をどこへ置くか、どういう体制で河川の管理をやるかという問題とは関連がないとは言いませんけれども、直接重要なうらはらの問題とは考えられないのでございます。これは国と地方との事務の配分をどうするとか、あるいは税制の問題、財政の問題、税財政の問題で国と地方との配分調整関係をどうするかという財政上の問題として考えるべきであって、それを直ちに理由にして、すぐに河川の管理権をそれだから国にまとめなければならない、そうしなければうまくいかないのだという議論になることは、ちょっと無理があるのではないかという考えを持っておるのでございます。次に、ほかの先生方からもお話がございましたが、今回のこの改正案を見ますと、非常に政令やあるいは省令などに委任された項目が多くて、私どもは以上申し上げましたような不安や懸念や心配に対する納得、理解がつかない節が少なくない。省令や政令に譲られている事項が七十何カ所ということでございますが、たとえば一級河川の指定の問題であるとか、あるいはその管理権の一部を知事に委任する問題であるとか、あるいは既得水利権を届け出てそれをどう処理する問題であるとか、そういう基本的な問題について政令の定めるところによるというようなことになっておりますので、これでは非常に私は関係者が不安を持つ、納得ができないという話が残ろうかと思います。
 なおまた、これだけの大改革をやって、将来たとえば私の県などでは、十二の土木出張所を持ちまして九百人の職員を地方に配置して、数十人の河川課の職員を置きまして河川の管理に当たりますが、一体それらの職員が仕事があるのか、ないのか、どうなるのか、どこでどういう形で行なわれるかということも、今日この段階で一向日鼻がついておらない。これなども、ほんの一つの例でございますけれども、いま少し私は、こういう形になって、こういう機構があって、こういう心配はないのだというような、内容的な、具体的な御説明なり用意がなければいけないのではないかということを考えております。特にその関係で一番懸念しますのは、慣行水利権の問題、農業用水の問題、これは先ほどの参考人の御意見にも出たのでございますけれども、従来の慣行水利権は、群馬県で利根川の水系だけで千二十二という慣行水利権があって、そうして手続をした水利権が四百五十幾つ、こういう件数になっておりますが、これらの慣行農業水利権などの扱い方が、政令でもって、届け出をしてそれからということになっておりますが、どの程度に保護をされるか、あるいは重視されるかというような点なども一向明確でないのです。新しい水利権を許可する場合に、既得の水利権者は文句があったら申し出ろというようなことで、ただし、重大な公益上の理由があればさようなわけにはいかないというような問題なども書いてございますが、こういうような条文を見まして、この程度の条文の改正で、これらの数限りもなく多くあります。また複雑をきわめております、長年の慣習や伝統を積み上げた農業水利権などというようなものがうまく処理がつくか、どういうふうに扱われるかというようなことは、少なくとも、いま少し私は明確に打ち出していただいた上でなければ、こういう案を速急に進めていただくことは困るのではないかというような意見でございます。
 以上、きわめて問題点だけについて申し上げましたが、率直に私どもは群馬県の立場に立脚しながら、あわせて地方行政、地方自治という根本の問題にも関連をいたしまして、率直な御意見を申し上げたわけでございます。失礼いたしました。(拍手)
#14
○福永委員長 次に安部参考人。
#15
○安部参考人 私は、おもに農業水利の立場から意見を申し上げてみたいと思うのであります。
 御承知のように、今日の農業の構造改善と申しますのは、やはり圃場を整備することが優先されなければなりませんが、しかし、圃場を整備するからには、かんがいなり排水の施設というものが整備されていかなければならないことは申すまでもないのであります。中でも、先ほど群馬県の知事さんからお話がございましたように、畑地に対します新しいかんがいの水と申しますものは、今後の畑地の近代化には必要欠くべからざるものであります。そういう意味から今回の河川法の改正案が出されまして、河川に対しましては、水系別に治水、利水両面にわたりまして一貫的に、また総合的に管理されるという制度は、私ども非常に喜んでおるのでございます。
 ただ、内容を拝見いたしますと、いろいろと新聞紙上で相当利水には今度の法案は重きを置いているというようなことの記事を見ておりますが、農業水利から申しますと、以下五つの問題につきまして私は何となしに不安を感じるのであります。さらに、先ほどもございました政令なり省令の内容というものがはっきりいたしませんので、大体自分の想像で一応意見を申し上げげてみたいと思うのであります。
 まず第一に、河川の管理でございますが、御承知のように、最近の河川と申しますのは、上流にダムができ、下流は盛んに砂利、砂の採取等が行なわれまして、河床は非常に低下してまいって、水はありましても、農業用水の取り入れには非常に困っておるのであります。一つ例を申し上げますと、木曽川の下流に愛知県の宮田用水の土地改良区がございます。ここは約一万一千余町歩の関係面積を持っておりますが、この地区が三百五十五年前にスタートを切りましてちょうどその当時は慶長十三年でございますが、やはり河床の低下から百八十二年目に第一回のせきを上流に移動いたしております。次いで百三十九年目に、ちょうど昭和四年になりますが、第二回目のせきを上流に移動している。三回目には二十一年目に、ちょうど昭和二十五年に移動をやり、ようやく今年ちょうど十三年目に最後の四回目の移動をいたしまして、御承知と存じますが、国営の農尾用水事業といたしましていまほとんど完成されているようなわけであります。この間に取り入れ口の上流が上がりましたのは約八キロに及んでおります。したがいまして、この河床低下によります農民の受けました負担というものは非常にばく大な金額に達していることは申すまでもないのであります。さらに、群馬県の知事さんがお見えでございますが、ちょうど利根川の上流地帯におきましても、やはりそういうようなケースが出ておりまして、利根川の本流では四ケ所、渡良瀬川では三カ所、鳥川では四ケ所、関係面積にいたしまして四千七百町歩の区域がやはり用水を揚げるなど、河床低下によりまして非常に困難を来たしておる、こういうような現状から私どもが心配いたしますのは、今後の川の管理に対しまして、いろいろ他の条文――私は法律家ではございませんのでよくわかりませんが、どこでこの河床低下に対して農民に安心感を与えさしていただけるかという点を非常に心配しておるのであります。
 それから、次の点でございますが、これは先ほどもほかの先生がお触れになりましたが、一級河川の中には政令で定められました以外のと申しますか、おそらくこれは水利権にいたしますれば比較的小さい水利権が建設大臣の出先機関で監督されるという条項がございます。その中には、知事さんに移管されるところもあるわけでございましょうが、私は長い間地方で県におりまして、水げんかとか、あるいはその他の農業用水の問題を扱っておりましたが、水げんかあるいは田植えをさせるまでの水の取り扱い方というものは、なかなか簡単にまいるものではございません。したがいまして、そういう際には、私ども県におりました際には――耕地課におりましたが、農務関係、各農林関係の人が総出になりまして地元を納得させ、上流からしろかきをいたしまして、逐次田植えができるような処置をとっていったのであります。あの中に、渇水時におきまする水利の調整等についての条項がございますが、なかなかああいう点が簡単にまいらないと思います。いままでの何百年という古い歴史を持っておりますたてまえから、やはり昔の習慣を十分に尊重しなければ農民は納得いたさないものと私は思うのであります。
 第三点は、慣行水利権の問題でございますが、これは先ほど来新澤先生あるいは群馬県の知事さんがお触れになったのでございますが、法案の趣旨を拝見いたしますと、既得水利権を保護するという御説明があったようでございますが、内容はやはり慣行水利権は場合によれば取り消せというような条文もあるようでございまして、私は農林省当局にもお願いしているのでございますが、何万という慣行水利権がございます。これはやはり十分に地区内の事情なり水量というものを御調査なすって、農民と納得ずくめで慣行水利権というものを取り扱ってまいりませんと、なかなかこれは――現在のこの法案も、この国会に出されましてから非常に速急に進められておるようでございますが、まだ農民にはこの内容がほとんどわかっておらないと思います。そういうたてまえもございますので、十分に納得するような取り扱いを特に要望いたしたいのであります。
 第四点でございますが、先ほども触れました河川が水系別に一貫作業として管理されるということに相なりまして、条文の各所に、知事さんなり、あるいは市町村長さんの意見なり、あるいはそれぞれの議会の意見をお聞きになるような条項が見られるのでありますが、私どもが関係しております土地改良区というものは、ほとんどが水利事業をやっております。また、水利権を持っております。土地改良区自体の数は約一万三千ぐらいになっておりますが、中には一つの町村に数地区のものもございますが、また、驚くほど大きな土地改良区があるのであります。最近、水道の水で問題になっております埼玉県の見沼代土地改良区のごときは、関係面積が一万四千町に及んでおりまして、東京都の一区十三市十三カ町村に及んでおる。したがって、これらの水の問題に対するいろいろな意見を聞く際に、やはり土地改良区の責任者の御意見もお聞きになることが河川の行政上非常にプラスになるのではないかと私は思います。したがいまして、次に申し上げます河川の審議会の問題でございますが、これは条文を拝見いたしますと、何か建設大臣の諮問機関であって、その中には知事さんと関係行政機関の長が入られるとございますが、やはり条文の第一条の目的を果たしますためには、もっと権威のある、総理府に水政委員会のようなものをつくりまして、十分にここで根本方針を練られて、しかる後各県に委員会をおつくりになり、その上さらに二県以上にまたがっている河川には、河川ごとに委員会をつくりまして、上下流の関係者なりあるいは現地の学識経験者等の意見を十分にお聞きになってやることが、河川行政の円滑を期するためにも非常によろしいのではないか。
 以上、五つの点を申し上げまして、私の意見を終わりたいと存じます。(拍手)
#16
○福永委員長 以上で参考人の方々の御意見の開陳は終わりました。
    ―――――――――――――
#17
○福永委員長 質疑の通告がありますので、順次これを許します。大沢雄一君。
#18
○大沢委員 時間もありませんので、ごく簡単に金澤先生、新澤先生に一、二お尋ねを申し上げたいと存じます。
 両先生の御意見を拝聴して、大体今度の改正はいろいろ非民主的とか、権力主義とか、あるいは旧内務省的というようなおことばも使用になられましたが、要するに民主的な配慮が足らないということが諸所で出ておるように存じます。実はこの点につきまして、私も多少疑いを持ちましたので、その最も中心的な問題としていま安部さんからも御指摘になりましたが、河川審議会の運営のしかたでございます。知事の意見を聞く、その知事は県議会の議決をもってその意見を定める、意見を聞くというだけで、その意見に拘束されるということは少しも建設大臣にはないわけでありまして、最後的にはいわば建設大臣の思うとおりに、重要な事項について、水系の指定から、一級河川の指定から、そのほかの点についても、建設大臣がその考え方で職務良心に従っていかがでもできるということが規定されておることと存じます。この点は、両先生ともそういうふうなお考えではなかったかと思うのでありますが、しからばその点をどう改めたらいいかということになるわけでございます。民主的に運営をするのだということを、むろん建設省当局としては申されるにきまっておりますが、先ほど金澤先生でございますか、委任区域の問題について同意ということにしたらどうかというような御意見もあったように拝聴いたしました。しかし、同意を得るということになりますと、もし同意が得られなければその委任もできない、もし同意を得られぬということになれば、その区間はどういうことになるかということになりますと、結局その管理の責任をとる者が、建設大臣がどうも責任をとるほかにないのじゃないか、知事から意見を出して、そして同意を要する、知事が管理するといいましても、しかし、結局、費用負担の問題、治水計画の問題、いろいろな問題があって、これは上流、下流一貫して把握しなければとうてい治水計画は立たない、これは知事単独ではとても立てられない。先ほど三重県の知事が申されましたように、県境を流れておる大河川につきまして計画を立てるということになりますれば、上流、下流、それから対岸の他の県、これとはどうしても話し合いをつけて非常に高度な技術的な能力によって計画を立てなければ立てようがない、ぐずぐずしておる間にはどういう災害が起こるかわからぬということになってしまうので、具体的にどう改めたらいいかということになると、意見を聞くという程度にしておく以外にしかたがないような気もするのであります。
 そこで、いろいろな点について非常に権力的であり、旧内務省的であるというようなお話もありましたが、そういう点についてはどういうふうにお考えになっておるか。河川の問題は利水だけのことを考えるわけにはいきません。ぐずぐずしておるとすぐに切れていつどういうことが起こるかわからぬ、こういうことになりますので、それでは具体的にどう改めるかということになると、非常に突き当たるのでありますが、こういう点について一点だけ具体的な点がお示しになられたと思います。委任区域について同意を要するというようなことがあったように思いますが、その他の点についてどう具体的にお考えになっておるか、その点をお伺いさせていただきたい。具体的な問題もお伺いしたい。私も同様な感じも持ちますが、掘り下げて考えてみると、どうにもしようがないというような結論になってまいります。
 それから第二点でございますが、慣行水利権、これがきわめて重要でありまして、多く農業用水にありますことも、ただいま安部さんからお話がありましたが、慣行水利権の一番の問題は、取り入れ口の大きさ等はきまっておりますけれども、量がきまっていないということであります。昔のことでありますから、野火止用水が一升ますというようなことで、知恵伊豆守が玉川上水道を完成した功労に将軍からもらった。たいしたことないと思ったところが、それでとうとう野火止用水ができて、自分の領地をすっかりかんがいしてしまったということなんでございますが、こういう実態のものでありまして、非常に問題がわかっているようでわかっていない。それで一番困りますのは渇水のときでございます。いま群馬県知事がお話しになりましたが、千幾つもある、届けたものがその中で四百もある、こういう中でどういうふうにこれを渇水時に調整するかということが非常にむずかしい問題になる。そこで河川審議会に水利調整部をこの法案では設けることになっておりますが、やはりこれは最後に安部さんが言われましたように、建設省にありますから、いろいろ非難もよけい出ますので、内閣に水利調整審議会、単に河川審議会に建設大臣の所管のもとに水利調整部を置くということでなくて、内閣総理大臣の所管のもとに水利委員会なり水利調整委員会なりというふうなものをつくったらどうかということを私は質問したのでありますが、だれかがやらなければならぬことなんだから、これはいまのままがいいんだというふうなお答えになっておるわけでございます。私は、その点について両先生どういうふうにお考えになっておるか、その点をお伺いいたしたい。
 それから最後に、これは私の意見が非常に多いのでありますが、現在の砂利、砂の採取の状況を見ておりますと、実に乱暴であります。一たん採掘の権利をとってしまうと、これはもうその川の砂利を取り尽すまで、期限が来ても更改更改で採掘される。それでこういうものが今回の改正ではそのままとにかく経過規定の第六条でしたか、認められることになっております。次の更改のときには、これは勇気があれば規制できるわけでありましょう。しかし、現在は、掘り荒されて取り尽くされて、一つの川の砂利がなくなって権利が消滅するときには、そのかわりにさらにほかの川に、普通の人には許可しないんだけれども許可してやろうというようなことで、政治的バックを持ったものが許可権をもらってしまう。そして川の中に、この間大臣も言っておりましたが、さらに堤防を築かなければ災害が発生してあぶないというような状況になっている。東京から一時間も汽車で出ますと、白日のもとに砂利が掘り荒されて、昔美しかった川が、もう惨たんたる姿を露呈しておるというのが現在の状況であります。こういうふうな状況でありますので、私は、結局こういうものは今度府県に統一されるのですから、砂利、砂の採取は一つの公営企業として、これは各府県に公営企業にさしたらどうか。それから、農業用水も含めて発電のための水の使用、こういうものは、自治省でいう公営事業には十分なる、使用料その他あるのですから。こういうものはすべて公営事業にしたらどうか、そうして、これは一切知事の責任のもとに厳重な監督、管理をしていくということにすれば、この水の利用、使用という面も、あるいはまた河川の管理という面も、両面から非常にいいんじゃないか、そういうことを思い切ってやったらどうかということを建設大臣に進言したわけであります。これについて両先生はお触れにならなかったのですが、どういうふうにお考えになっておられるか。以上の三点につきまして、私の所見を交えながら両先生の御指導をひとつ得たい、かように思うわけであります。
#19
○金澤参考人 まず、第一点の審議会でありますが、この点は非常にむずかしい問題が一つあると思います。それは現在、要するに先ほど新澤先生もおっしゃいましたように、この法律で特に定められている審議会にかける事項というのは三つくらいしかない。しかし、それじゃ重要事項というのは一体何だということがはっきりしないということになるわけで、審議会の権限の問題になりますが、この点は、一方において、私は一番重要な問題は水系一貫の管理ということになれば、やはり計画性ということだと思うのでございます。その場合に、計画についてのこの法律では実体規定がない。ところが、一方、水資源開発促進法のほうでは、それを取り上げておる。そして水資源開発審議会というのが別に設けられておるというようなことがあるわけであります。
 そこで、私の理想像をもし描けとおっしゃるならば、先ほど最後に申しましたように、河川法より総合水法へという形において、そういう審議会がつくられていくということが望ましいと思います。
 それから、審議会の民主性とか権限をどの程度に与えるかという問題でございますが、この点につきましては、外国の例では、御承知のようにコミッティあるいはボード、いわゆる委員会制度によって事が運ばれていくという例があるわけでございます。わが国の場合に、そういう委員会制度なるものがなじみ得るかどうかということは、これは一般論として一つの問題になる点であります。そういう一般論としての問題点を見きわめていかないと、この問題はなかなか一がいに申し上げることもできないと思います。
 それから、次に指定区域でございますか管理区域でございますか、それについて、その指定の場合に、知事の同意を得るようにしたらどうかということ声私でございましたかが申し上げたということでございますが、実は私はそういうことを申し上げた記憶はないのでございます。もしあるとすれば、それは私の言い違いでありますから、その点は御了承いただきたいと思います。
 それから、次に慣行水利権でございますが、これは慣行水利権のとらまえ方というのは非常にむずかしい。おっしゃるとおりに、昔は量でなしに取水方法が慣行であったわけです。この取水方法が慣行であるということは、一つのその当時における合理性を持っておったと思うわけです。というのは、河川の水量というのは、しょっちゅう変わるわけです。渇水になったり豊水になったりいろいろするわけです。ですから、ある一つの取水施設によって取り得る水というものを、その一つの権利の内容としたわけです。ところで、だんだん最近は河川の水利権の内容を量としてとらえるという傾向になってまいりましたので、従来その施設によって取り得た最大量とかいうようなものが、慣行水利権の内容としていわば規制されているというのが現状であろうかと思われるわけであります。ですから、慣行水利権の問題は非常にむずかしいのでございますが、結局その水利権というものをどう考えるかということが、先ほども申しましたように、基本法である河川法で何らうたわれておらないというところに、一つの根本問題があるのじゃないかという気がするわけでありまして、この点は、そういったつまり水利権に関する規定のもう少しきめのこまかい規定が行なわれ、そうして、それに照らして、現行の慣行水利権は、もし取水方法でとっておるものがあるとすれば、それはおそらくそういう形で届け出たり何かするかもしれない。けれども、それをこの量にみなすというような立法的措置を講じて近代的な形にそれを修正していくというような方法が必要ではないかと思います。
 次に、水利調整でございますが、この水利調整に関する審議会を建設大臣でなしに内閣に置いたらどうかという御意見、これに対しましては、先ほど審議会について述べたと同じことが言えるわけでございまして、現在の形では実現が非常に困難であるというようなことがあろうかと思いますが、全体としての総合水法というような形がだんだん考えられてくるようになれば、そういう実態的な裏づけのもとに、そういう水利調整解議会というものが内閣に置かれるというようなことにもなるだろうと思うのであります。ですから、問題はむしろ総合水法の実現という方向に向かっていくということではなかろうかと存じます。
 それから、次に砂利採取の問題でございますが、これを公営事業にすべきであるということにつきましては、感じとしては私も賛成したいのでありますけれども、この点については、公営事業でもやるし、私企業でもやるというのならば、あるいはいいかもしれませんけれども、全部公営事業にするということになりますと、憲法上の営業の自由の保障との関係で若干問題があるのじゃないかと思います。
#20
○新澤参考人 御質問の意味を十分にくみ取っておるかどうかわかりませんけれども、審議会の点につきましては、実態的なことをお述べになりましたが、私も実態的なことをちょっとお話ししたいと思うのです。詳しくお話ししませんとわかりにくいことですが、たとえば四国の香川分水の場合をとって考えてみますと、普通は徳島県が悪者であって香川券が困っているというふうにとられていますが、私詳細にそれをあっちに行って調べました結果、たとえば和歌山県と奈良県の問題で、あそこは奈良県に対する分水が紀ノ川から戦後行なわれております。同じようなケースが、片方は成功している、そして片方は失敗しているということを見て、それを比較対照して分析いたしますと、どうも私には徳島県の態度をあながち責められないという気がいたします。ということは、つまり対立するそういうもので、現にその川を使っているものを、あしざまに申しまして、水を取ろうとする。そして取る位置と申しますと上流で取るわけで、それが実現いたしますと、徳島はそれに支配される関係になります。そういうわけですから、それを強行するということは非常に困難なわけであります。それを強行することばかりに起こるわけです。しかも、中央官庁は、農林省をはじめといたしまして、建設省も香川県のしり押しをしておる。そして一面では、香川県が困っておるから助けなければいけないというので、いろいろの改良費をそこに注ぎ込んでどうにかなるというようにやっているのです。ますます香川県が強くなっていく。こういうことで私はむしろ事態を遷延させているものだと思うのです。それからまた、利根川の例でも同じことで、東京都が態度を改めてくれましたから、水資源公団で実行できるようになりましたけれども、東京都が態度を改めないで上流で取るということだったら、おそらく現在でも何ら進行を見なかっただろうと思うのです。こういうふうに実態を見ますと、計画と事業のやり方と管理のやり方ということが非常に重要な問題だ。つまり実態的な内容が問題になるわけであります。それを先ほど金澤先生も申されましたが、これが今度の法案でどういうふうにやるのかということ、どこへダムをつくって、どれだけの水をどう使うのか、こういうことを計画するということが明かになっておらない、ここが問題であります。こういうふうな点も審議会に権限を与えまして、そしてそれにかけるということが絶対に必要なことだと思います。同時に、そういうふうにある程度の計画ができましたならば、その計画を地元に示しまして、そうして対立する府県あるいは水利の利害関係者に協議をさせる、つまり対立するものに十分協議をさせる。そういたしますと、その計画が妥当性があるものであるかどうかということがわかります。ところが、そういう計画をつくるかつくらぬかわからぬのですから、協議をしてみようがないということになってしまいます。つまり審議会をほんとうに活用しようというならば、地元の協議の場というものは絶対に必要だと思います。もう一つは審議会にその力があるかどうかわかりませんが、審議会に調停的な権限を与えてもいいのではないかと思うのです。みれから第二の、慣行水利権の問題ですが、調整をするということだけで慣行水利権の問題が片づくものではないわけであります。やはり調整計画を中央で立てまして、あるいは県内のことでしたら県で立てまして、その調整計画というものは施設計画を伴うものでありますが、それによって水を潤沢にいたしまして配分するだけの水を与える必要があるわけであります。こういうふうにした上で調整部というものを設けるならば、私はそれに賛成いたしたいと思います。
 それから第三の点でございますが、砂利、砂のことは私も多少の見解がないわけではございませんが、これは私は主として調べた分野ではございませんので、発言を控えさしていただきたいと思います。
 それからちょっと申し添えたい。自分の広告になりますが、そういう実態的なものについて、主要河川の問題を洗いざらいに、私が昨年出しましたこの「河川水利調整論」という本に書いてございますから、どうぞお読みいただきたいと思います。
#21
○大沢委員 いろいろありがとうございます。最後の審議会の問題、よくわかりました。
 それから、なお、ちょっと金澤先生に申し上げたいのですが、公営企業でやっているところがあります。ただし、それがうまくいっているということと私は申し上げるまでの勇気はございませんが、私のよく知っている県では、県営砂利というのがございまして、それで非常に利益をあげております。埼玉県でございます。これは県営一本ですっかりやればいいのですが、それでもやはりいろいろ、何と申しますか、砂利屋に取らしてその頭をはねるというようなことがあるわけですね。そういうことを県で一方にやっているものですから、いろいろむずかしい問題が起こってしまう。
 それから私、安部さんにお尋ねしたいのですが、いまの慣行水利権の問題で、いままでは方法で水利権が与えられていたが、どうもこれでは困るから、今度は量の点で水利権がきまるようにしたらどうかというふうなお話がいまあったと思いますが、そういうことについて土地改良区はどうお考えになるか。私もそういうことにするほかにどうもしょうがないんじゃないかと思う。これは非常にむずかしい問題でございますけれども、土地改良区としてどういうふうにお考えになるか、最後にその点をお伺いしておきたいと思います。
#22
○安部参考人 実は土地改良区の慣行水利権が比較的少なくて、申し合わせ組合の慣行水利権が大部分を占めております。土地改良区をつくるからには一応計画を立てまして、要る水の量というものは一応はっきりいたすわけでありますけれども、申し合わせ組合はほとんど土地改良も地区内でやっておりませんし、おそらくその水というものは、一口に言えば農民の生活用水ですから火防水になったりあるいは水車を回す水になったり何かしているのじゃないかと思いますけれども、そういう意味で先ほどちょっと触れましたけれども、農林省が調べました資料を見ましても六万九千カ所ぐらいあるというようなことが書いてございますが、これは二年でも三年でもかかってそれだけの水が要るのか要らないのかという実態というものをよく調べて、それで整理されるのだったら、私は納得がつくのじゃないか、こういうふうに考えております。
#23
○大沢委員 わかりました。
 私の質問はこれで終わります。
#24
○福永委員長 次に田中幾三郎君。
#25
○田中(幾)委員 時間もありませんので、二点ばかりお伺いしたいと思います。金澤先生は六月一日発行の「ジュリスト」の座談会に出てこの問題を取り上げておるようでありますから、先生に一、二点お伺いをいたしたいと思います。
 河川法によりまして、河川の管理を、第一級河川を建設大臣に移す。管理といいますと、今度の法律には、前の法律のように河岸とか河底とか河床とか水量とかいうものを分けずに、一括して河川といって、その内容がちっとも書いてない。前の旧法及び改正要綱の原案においては、河川及びその敷地または流水とか書いて、河川というものについての定義をはっきりとしておったわけです。その点は政府はただ一級河川、二級河川とつけただけで、常識として河川は河川ということでしょうけれども、間違いが起こるかもしれません。その川の流れるところに湖沼があったり、水たまりがあったりすると、いろいろ問題が起こるかもしれませんが、しかしこの河川の管理については非常に詳しく規定をされておるわけです。ことに洪水時における緊急措置、これは二十二条でありますが、管理をする権利があるから、洪水等が起こればそれに処する義務がある。水の管理ですから、洪水のときには当然それに対する処置をしなければならぬ。けれどもこの法律におきましては、二十二条でも明らかなとおり、洪水、高潮等による危険が切迫した場合において初めてこの水災を防御し被害を軽減する措置をとらなければならぬ、こういうことになっておるのですが、私は、洪水、高潮等による被害が切迫したという時期的なものでなしに、ふだんからこれを防御する措置をとらなければ、中の水を利用することだけうまく利用して、水の余ったときにはその余った時点において防御するということではおそいと思う。
 そこで私は、従来、国会におきましても、水害もしくは天災と国家賠償法の関係を詳しく何回か質問をしてきておるのであります。つまり当然なすべきことをなさないがために、天災といいますか、人災といいますか、危険によって国民の財産、生命を侵す、こういう場合には、やはり私は管理すべき者に責任があると思うのです。国家賠償法の一条には、公務員が権力の行使に当たってなすべきことをなさないで危険が起こった場合には賠償しなければならぬという規定があります。たとえば、国家でなくとも、橋を管理すべき者が、その橋がこわれかかっておるのに直さない、そのためにトラックや人がけがをする、あるいは災害が当然くるという、その地域において、直せばいいし、直さなければならぬという危険地帯をそこに指定しておきながら、しかも一なおこれを放置してある、そういう場合には、私は、国家賠償法によって、当然その管理者たる政府もしくは公共団体に責任があるということをいままでしばしば聞いておる。もちろん、それと因果関係がなければ別ですけれども、なすべきことと起こった結果との間に、原因結果の関係があれば、私は当然責任があると思う観念を持っておるのです。ところが、二十二条によって川の水についての非常な管理権を持つがゆえに、しかも洪水時における緊急措置として政府のなすべきことを出してある、私はこれは危険が切迫した場合でなくても、なすべきことは当然なす必要があるのではないか、かように考えておるわけです。現在も、御承知と思いますけれども、台風の常襲地帯における、つまり台風銀座、常襲地帯における災害の防除に関する法律が昭和三十三年に施行され、五カ年の時限法律でありますけれども、今日まで、その常襲地帯に何らの措置をしてない、しかもそれを生かそうとすらもしていないわけです。そういう事例をとらえて、私は、国民の財産、生命を守るという立場に立って、緊急措置というものはその事前に講じなければならない、事前に災害が起こらないような措置、設備をしなければならぬということを、もっと強くここに書いておかなければならぬのではないかと思うのです。これは、切迫した場合においては措置をしろ、こういうことなので、その事前における措置というものを命令してないように思うので、その点を学者の立場からどういうふうにお考えになりますか。
#26
○金澤参考人 いまの事前の問題ですが、二十二条は特に緊急措置を規定しているのでありまして、そういうものを事前に防ぐ措置をしておかなければならない、ごもっともなわけでございますが、これは、考え方は常時の河川管理、特に河川工事というようなことでございますとか、あるいは砂防法によるところの砂防とかいうようなことで、それが行なわれているということだと思うのです。
 それから、次に国家賠償法の問題でございますが、これは御指摘のようで故意または過失によって違法に他人に損害を与えたときと、営造物の設置または管理に瑕疵があったために与えたとき、だから故意あるいは過失によるところの違法な措置によって他人に損害を与えたという場合、つまり官吏が法令違反をやってしたという場合には賠償責任がある、これは予防措置についてもそうだと思います。それから瑕疵があった場合も賠償責任の責に任ずるという、この瑕疵の判定は、これは個々の具体的な場合について行なわれなければなりませんが、一つの問題は、社会通念に照らして、その国の財政負担力とか人員の能力とかいうようなものから見て、限界がそこに生じてくると思われます。したがって、いかなる場合においても、絶対に洪水とか高潮が起こらないようにするのがその国の義務であって、そしてそれをやらない場合には、瑕疵があるあるいは違法であるというふうにはちょっと考えられないと思うわけであります。
 因果関係の点についてはおっしゃるとおりでありまして、他人の行為が介在することによって事情が変更したという場合は別ですけれども、相当因果関係のある限りにおいて損害賠償を負うというふうに解釈しております。
#27
○田中(幾)委員 この法案につきましては、だいぶん問題がありそうで、聞けば切りのないことですから、委員会でわれわれよく審議したいと思っておるのですが、もう一つは、第六条に河川区域というものを指定してある。その第三号に「堤外の土地」というものがあります。つまり、堤はいわゆる河岸になるわけですから当然川に入るでしょうが、堤外の土地というものを、なお河川の地域として申請するような規定が書いてあります。これは知事会のものの中にも偶然に書いてあるのですけれども、もしそれが私有財産である場合に、当然川の外にあるからここは川の一部だというようなことで指定されたのでは、やっぱり憲法二十九条違反になりはしないか。私有財産をただでとるということになりはしないか。そのことについての規定は何もないわけですね。
#28
○金澤参考人 第六条の一項の三号は非常に一般の方にはわかりにくい用語を用いているのでありまして、堤外地といいますのは、河川用語上は、実はここに川が流れておってここに堤があるといたしますね、その川側のほうが堤外地なんです。堤内地というのがその堤の外側になる。つまり堤によって内部を守られている輪中をお考えになればいいわけで、輪中が長くなったのが川の堤防だという考え方からきている。そこで、私は先ほど定義規定を充実してやるということを申しましたが、そういうふうな誤解があるならば、定義規定の充実ということも必要だと思います。それでその点は河川用語としてのいわゆる堤内地、つまり輪の内のほうは河川保全区域のほうで指定しておる。つまり従来の河川附近地制限令のほうでやっているので、その場合にはやはり一定の私権の責任が多くなる、こういうことであります。
#29
○田中(幾)委員 そうしますと、堤外が堤内ということになりますと、こういう疑問が起こるわけであります。実は川の水が毎年水害が起こると川の堤がだんだん外にいくわけですね。それはあり得ますね。そうすると、前に荒らされておったいわゆる堤外の畑なりたんぼというものは、ちゃんと登記されて私有権のはっきりしたものがあります。そういうものについては予定しておるのかしていないのか。実は私は、実際問題として堤外ならばそういう問題で一つ疑問が起こってくるわけです。
#30
○金澤参考人 現行河川法の場合には、御承知のように敷地は、準用河川の場合を除いて、私権の対象になることはできないという規定がございます。これがあるために、実は実情に合わないと言うとあれですが、合わないような河川区域の認定が行なわれておったわけです。ところが、今度は公共用地という規定になりまして、その点は私権の対象になるともならぬとも言っておらないわけです。そこで私どもはなり得ると解釈しておる。いわゆる堤の中側のほう、川の外側のほうの土地には私有地があってもかまわない、それはつまり河川管理を行なう上において差障がある限度において制限を受けるということで、河川管理の遂行に一向差障を来たさない、だからそれはかまわないというふうに解釈しておるわけです。しかし、その点については、なおまたいろいろな御意見の方もあるかと思いますが、私どもはそのように思っております。
#31
○田中(幾)委員 そういう御意見ならそのように承っておきます。
 これで終わります。
#32
○福永委員長 これにて参考人に対する質疑は終了いたしました。
 参考人の方々に一言ごあいさつを申し上げます。
 本日は、長時間にわたり、貴重な御意見をお述べいただきまして、河川法案審査の上に非常に参考となりました。委員会を代表いたしまして厚く御礼を申し上げます。
 暫時休憩いたします。
   午後一時十五分休憩
ソース: 国立国会図書館
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