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#1
第096回国会 地方行政委員会 第11号
昭和五十七年五月十日(月曜日)
   午後一時四分開会
    ―――――――――――――
   委員の異動
 四月二十八日
    辞任         補欠選任
     宮澤  弘君     江藤  智君
 五月四日
    辞任         補欠選任
     山田  譲君     村沢  牧君
 五月八日
    辞任         補欠選任
     村沢  牧君     山田  譲君
    ―――――――――――――
  出席者は左のとおり。
    委員長         上條 勝久君
    理 事
                亀長 友義君
                名尾 良孝君
                山田  譲君
                伊藤 郁男君
    委 員
                金井 元彦君
                小林 国司君
                後藤 正夫君
                福田 宏一君
                小山 一平君
                佐藤 三吾君
                大川 清幸君
                神谷信之助君
                美濃部亮吉君
   事務局側
       常任委員会専門
       員        高池 忠和君
   参考人
       全国市長会相談
       役福井市長    大武 幸夫君
       西南学院大学教
       授        古川 卓萬君
       成蹊大学教授   深谷 昌弘君
       立命館大学教授  遠藤  晃君
       名古屋市立大学
       教授       牛嶋  正君
    ―――――――――――――
  本日の会議に付した案件
○理事補欠選任の件
○地方交付税法等の一部を改正する法律案(内閣
 提出、衆議院送付)
    ―――――――――――――
#2
○委員長(上條勝久君) ただいまから地方行政委員会を開会いたします。
 まず、委員の異動について御報告をいたします。
 去る四月二十八日、宮澤弘君が委員を辞任され、その補欠として江藤智君が選任されました。
    ―――――――――――――
#3
○委員長(上條勝久君) 次に、理事の補欠選任についてお諮りをいたします。
 委員の異動に伴い現在理事一名欠員になっておりますので、その補欠選任を行いたいと存じます。
 理事の選任につきましては、先例により、委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
   〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
#4
○委員長(上條勝久君) 御異議ないと認めます。
 それでは、理事に山田譲君を指名いたします。
#5
○委員長(上條勝久君) 地方交付税法等の一部を改正する法律案を議題といたします。
 本日は、本案審査のため、参考人として全国市長会相談役福井市長大武幸夫君、西南学院大学教授古川卓萬君、成蹊大学教授深谷昌弘君、立命館大学教授遠藤晃君、名古屋市立大学教授牛嶋正君、以上五名の方々の御出席をいただいております。
 この際、参考人の方々に一言ごあいさつを申し上げます。
 本日は、皆様にはきわめて御多忙中のところ本委員会に御出席をいただきましてまことにありがとうございます。
 本案につきまして、皆様から忌憚のない御意見を拝聴し、本案の審査の参考にいたしたいと存じますのでよろしくお願いを申し上げます。
 なお、議事の進行上、参考人の方々にはそれぞれ十五分程度御意見を順次お述べ願い、陳述が全部終わりました後に、各委員の質疑にお答えを願いたいと存じます。また、発言の際は、その都度委員長の許可を受けることになっておりますので、あらかじめ御了承をお願いいたします。
 それでは、まず、大武参考人にお願いをいたします。
#6
○参考人(大武幸夫君) ただいま御紹介をいただきました、全国市長会の相談役をいたしております福井市長の大武幸夫でございます。
 参議院地方行政委員会の先生方には、平素から地方行財政の諸問題につきまして特段の御配慮、御尽力をいただいておりまして、この機会に心から厚く御礼を申し上げます。
 本日は、地方交付税法の一部を改正する法律案につきまして、地方六団体を代表して意見を申し述べる機会をいただきましたので、直接都市行財政に携わっております市長の立場から、若干の意見を申し述べたいと存じます。
 昭和五十七年度の地方財政は、歳出面においては地方単独事業費の確保に配意しながらも、国と同一基調に立ちまして、経費の徹底した節減合理化に努めるとともに、歳入面においては地方税、地方交付税の増収並びに地方交付税の増額措置を講ずることによって単年度としての財源不足は一応解消し、その収支は八年ぶりに均衡することとなっております。この結果、昭和五十七年度は総額四十七兆五百四十二億円、対前年度増加率五・六%という緊縮型の地方財政計画が策定されましたが、この計画は、引き続く厳しい財政状況のもとにありながらも地方交付税の所要額の確保を図り、地方債計画総額における政府資金比率を五〇・五%に改善し、かつ、昭和五十年度以来発行されてきた財源対策債を廃止するなどのほか、特に住民生活に直結した社会資本の計画的整備及び地域経済の振興等に必要な地方単独事業費について八・五%の伸びを確保するなど、現在の状況下では可能な限りの配慮がなされておりまして、地方自治体としては一応の評価をいたしておるものでございます。
 ここで、御理解をいただくために、当福井市の昭和五十七年度の予算を例といたしまして、若干御説明を申し上げたいと存じます。
 御高承のとおり、当市は繊維工業を基幹産業といたします人口二十四万人余の地方都市でございますが、昭和五十年度に石油ショックに伴う税収不足から赤字決算を余儀なくされましたが、それ以後、積極的に合理化、健全化と取り組みまして、今日まで着実に毎年度一〇%以上の伸びを見てまいりました。しかるに、基幹産業であります繊維産業の構造的不況を初め、機械、めがねなどの主要産業の長引く不況から、当市の財政事情も再び苦しい状況を呈しております。
 私ども地方都市におきましては、公共事業の地域経済に及ぼします影響はきわめて大きいものがございまして、景気浮揚の刺激を求める住民の要望も非常に強く、このため昭和五十七年度予算におきましては、道路、河川、下水道の整備並びに中小企業者に対する各種融資制度の充実に一般財源を重点的に配しておりまして、国の地方財政計画と同一歩調になっているのでございます。
 ちなみに、本市の五十七年度予算は、一般会計で四百十五億三千八百万円という規模でございまして、対前年度比が三・六%増という昭和五十一年度以来最も低い伸びでございますが、一つ地方単独事業だけは、対前年度比七・八%増の六十億円を手当いたしておりまして、いかに住民の景気浮揚に対します期待が大きいかを示すとともに、今回の措置をそれなりに評価するゆえんでございます。
 また、これらの措置に伴います本改正法案につきましては、下水道、公園、都市計画施設、清掃施設など、住民生活に直結いたしております公共施設の整備や維持管理に要する経費の財源を措置するとともに、教育及び福祉水準の向上を図り、さらには財源対策債の廃止に伴い、これに対応する投資的経費を基準財政需要額に算入する等の措置が講じられておりまして、現下の社会経済情勢、国、地方を通ずる厳しい財政状況を勘案いたしますとき、時宜を得た措置内容であり、基本的には賛意を表するものでございます。
 御案内のとおり、地方財政は昭和五十年度以降毎年度にわたりまして大幅な財源不足が生じておりましたが、昭和五十七年度は臨時行政調査会の第一次答申の趣旨に沿いまして、歳出の徹底した節減合理化、地方税、地方交付税の増収、増額措置により久方ぶりに収支の均衡を見ることとなったものでございます。しかし、この収支の均衡はあくまでも単年度としての収支の均衡でございまして、昭和五十年度以降の財源不足時代の借入金残高が本年度末には約四十二兆円という巨額に達することとなりまして、決して地方財政の健全化が達成されたものではなく、今後これらの地方債、交付税特別会計借入金の償還をどのようにするかが地方財政の最大の課題とされております。
 住民福祉の増進に努め、地方自治の伸展を図ることは、全地方自治体の責務であり目的でございますが、そのためには財政の健全化を図り、揺るぎない財政基盤を確立することが必要でございます。このためにはまず地方自治体みずからの努力、改革が求められるところでございますが、第一次石油危機を契機として事務事業の簡素化、給与、定員の適正化、経費の節減合理化、財政の効率的運用等に努め、地方における行財政改革を推進しているところでございます。
 ちなみに福井市の場合を申し上げますと、細かい説明となり大変恐縮でございますが、まず、戸籍、印鑑登録事務を中心にして、市内四十一カ所に設置しておりました支所、出張所におきましてこれらの台帳を本庁へ一元化し、その間を模写電送でつなぐことによって職員の削減を図ってまいりました。また、戸籍のマイクロフィルム化、市有施設の清掃警備などの民間委託などを進めたほか、商工業団体、教育関係団体などの各種団体に対します市単独の補助金を一律に削減するとともに、公共施設等の使用料などを受益者負担の原則に立ちましてその料率の改定を図るなど、行財政の合理化、健全化と積極的に取り組んできているところでございます。
 しかしながら、このような努力、改革を進めてまいりましても、現行制度のもとでは地方の自主財源総量は絶対的に不足しており、また、地方債の累増に伴う公債費等義務的経費の増大によりまして、財政の硬直化、財政構造の悪化を招いております。
 私どもの市におきます現状を申し上げますと、一般会計全体に占めます義務的経費の割合が、石油ショック以前の五カ年平均と以後の五カ年平均を比較いたしますと八%近く増加している現状でございます。もう少し詳しく申し上げますと、義務的経費の占める割合が、昭和四十六年度から五十年度までの平均が三九・一%であるのに対しまして、五十一年度から五十五年度までの平均が四七%と、七・九%も上回っておりまして、本市の財政もそれだけ弾力性がなくなっていると言わざるを得ないのでございます。なお、これら義務的経費中に占める人件費だけについて見ますと一この間におきまして一・一%増加しておりますが、これは行政需要の増加に伴います新しい公共施設へ配置いたしました職員の増加に伴うもので、必要最小限度に抑えていることを御理解いただきたいと存じます。
 今後とも、給与の適正化を初めといたしましてより一層行財政改革の推進を図らなければなりませんが、地方の自主性、自律性を確保する観点から、地方財政の真の健全化を目指し、長期的、安定的な財源を確保するための税財政制度の抜本的な改正が強く望まれるところであります。したがいまして、今後先生方の御配慮を賜りたい多くの問題があるのでございますが、幾つかの点にしぼって述べさせていただきたいと存じます。
 まず第一は、地方税源の充実強化についてでございます。
 臨調の第一次答申でも指摘されておりますとおり、行財政改革を進めるに当たりましては、国、地方を通ずる行政の見直しを行い、国と地方の機能分担を明確にするとともに、その機能分担に応じた財源配分を検討する必要があると考えるところであります。戦後、地方自治制度が発足してすでに三十数年を経過しておりますが、この間、地方自治体、特に都市自治体におきましては、時代の変遷につれ住民の要望も多様化し、行政需要が飛躍的に増大してきております。しかしながら、その行政需要に対応する財源は依然として国庫支出金、地方債等のいわゆる依存財源のウエートが高く、真の意味での財政の自主性、自律性が確立されていないのでございます。
 福井市におきます現状を御説明申し上げますと、地方税収入を初め分担金、負担金、使用料、手数料、財産収入、その他で構成されます自主財源の占める割合が近時大きく下がってくる傾向にあります。昭和四十年代前半には七〇%以上を占めておりました自主財源が、最近五カ年の平均では六〇%を下回っておりまして、これだけ依存財源の占める率が高くなっていることになるわけでございます。今後、地方分権に向けての財政改革を進めるに当たりましては、地方の自主性が生かせるよう自主財源の大幅な増強が望まれるところでありますが、このためには受益と負担の関係が明確であり、また、自主財源の根幹をなす地方税源の充実、強化について配慮すべきであると存じます。さらには、制度面、執行面におきます税負担の公平確保はもとより、国民の適正な租税負担のあり方について検討を進めるとともに、国、地方を通ずる税体系の見直しを行い、地方税源を大幅に拡充する方向で税源の再配分を図る必要があると考えます。
 地方税について都市自治体に例をとりますと、歳入中に占める税収入の割合は、ここ十数年来三割を推移しておりまして、まさしく三割自治の状況にあるわけでございます。したがいまして、都市自治体の立場からは、今後都市的税目である法人所得課税の市町村への配分割合の強化、市町村道路目的財源の充実、消費、流通課税の拡充による市町村への配分割合の強化、公社有資産所在市町村納付金制度の改善等を強くお願いしたいと存じます。
 第二は、地方交付税の所要額の確保についてでございます。
 地方自治体の財源措置問題は、自主財源であります地方税の充実強化によることが最も望ましいことは申すまでもありませんが、その税源が地域的に偏在する実情から見て、地方税の充実強化のみによっては必要な地方行政の水準を全国的に確保することができませんので、これとあわせて財源調整と財源保障の機能を有する地方交付税の所要額の確保を図っていく必要があると存じます。
 また、地方交付税については、地方公共団体に帰属すべき税源の一部を便宜上国税として徴収した上で、一定のルールにより地方自治体に配分することとしているものであり、本来的には地方自治体共有の地方税であると理解をいたしております。さらに、地方交付税は、全地方自治体にとりまして毎年度の経常的かつ基幹的な収入となっており、その所要額が確保されるかどうかは全自治体の財政運営に重大な影響を及ぼし、特に税源が少なく財政力の弱い地方自治体にとりましては、地方税にかわる重要な財源となっており、地方交付税総額の安定的確保はその財政運営に大きなかかわりを持っております。このように地方の財源は、地方税と地方交付税を密接に組み合せて確保される仕組みとなっておりますので、地方交付税について、最近一部で言われているように、国の他の歳出と同列に並べて論じたり、国の財政事情を理由としてこれを削減したりする性格のものではないと考えるのでございます。特に、地方財政における単年度の収支均衡見込みや一部地方自治体の給与問題を取り上げて、国に比べて地方財政には余裕があるから交付税率を引き下げるべきであるとの意見は、前にも申し上げましたとおり地方財政の背景にある四十二兆円にも上る膨大な借入金、また、国に先駆けて推進している地方自治体の行政改革の努力を無視した議論であると申さざるを得ないのでございます。
 どうか先生方におかれましては、交付税制度の意義、効果、さらには地方財政の置かれております現状等を御賢察の上、地方税の充実、強化にあわせて、地方交付税についてもその安定的な確保と一層の充実、さらに地方の財政支出の実態に即した適確な財源を確保するため、基準財政需要額の算定に当たっては引き続き算定の強化を図られますよう特にお願いを申し上げる次第でございます。
 第三は、国庫補助金制度の問題でございます。
 国庫補助金につきましては、国、地方を通ずる行政簡素化と財源の効率的運用を図る見地から、全国市長会はもちろんのこと、地方六団体においても機会あるごとにその整理合理化の推進を強く要望しているところでございます。
 国庫補助金制度は、その効果について評価すべき点もある反面、地方自治体の自主的な財政運営を妨げ、資金の効率的運用を阻害する等の弊害が生じております。また、国庫補助金による事務事業が多いことは、ともすると受益と負担の関係を不明確にし、行政サービスの実施に対する過大な要求につながり、ひいては行政の肥大化をもたらし、行政の簡素、効率化を妨げる一因となっております。
 このような問題を解決するためには、まず第一点として、行政の範囲の見直しにもつながることでございますが、補助対象となっている事務事業の整理を行い、事務事業の廃止にあわせて補助金も整理していただきたいと存じます。この場合、事務事業の廃止を伴わない単なる補助金の廃止、補助率の引き下げ等は、地方への負担の転嫁ともなり、行政改革の趣旨に反するものであり、行うべきではないと考えます。
 第二点は、事務事業の再検討の結果存続すべきものとされるべきものであっても、たとえば人件費補助、零細補助及び地方に同化定着している事業に対する補助につきましては、極力国庫補助金を廃止して地方一般財源に振りかえるよう検討する必要があると考えます。
 さらに第三点は、国庫補助金として存続することが適当な事務事業についても、その効率的運用を確保し、補助金の申請、交付等に要する人員、経費の節減を図るため、統合メニュー化の促進、総合補助金化、事務手続の簡素合理化の改善を積極的に進める必要があると存じます。
 以上、地方行財政に関する当面の諸問題につきましてお願いかたがた私の意見を申し上げてきましたが、最後に一点重ねてお願い申し上げます。
 初めに申し述べましたとおり、現下の厳しい諸情勢のもとにおいては本改正法案は当面妥当な措置として賛意を表しますので、速やかにこの法案が成立するよう何とぞよろしくお願いを申し上げたいと存じます。
 大変長々と申し上げてまいりましたが、何とぞよろしくお願い申し上げまして、私の公述を終わらせていただきます。ありがとうございました。
#7
○委員長(上條勝久君) ありがとうございました。
 次に、古川参考人にお願いをいたします。
#8
○参考人(古川卓萬君) 西南学院大学の古川でございます。
 時間の制限もございますので、五点ほどに問題をしぼって五十七年度の地方交付税法の改正に関する所見を申し述べたいと思います。
 財源不足額が、五十年度当初から七年ぶりに解消されたわけでございますが、これを支えておりますのは地方税の伸びでありまして、伸び率にして一一・七%、額にして二兆円ちょっとの増が見込まれておるわけであります。この前提となりますのは経済成長率八・四%ということでありますが、これはすでに民間予測その他多方面から達成は困難であるというふうに指摘をされております。税収の伸びについては、一応財政学の理屈として、経済成長率に税収の所得弾性値というのを掛けましてはじけるという、そういう理屈を立てておりますが、この計算でまいりますと、これ、いただいた数字だけで非常に簡単に考えますと、五十七年度の弾性値は一・三九三というふうになります。ところが、すでに五十六年度の当初見込みにつきましても経済成長率を引き下げるという措置がとられておるわけでありまして、この影響、それから五十七年度の経済成長率が落ち込むであろうという影響を考えますと、私は、非常に大ざっぱな計算をしてみますと、五十六年度については、現行の七%の実績見込みで弾性値を一定というふうにしまして税収の伸びが一〇・三%、額にして四千六百五十六億円地財計画ベースで落ち込むのではないか。これをもとに、今回の計画で想定しております伸びが可能であるというふうに考えますと、五十七年度については九千九百二十九億という不足が生ずるのではないかという計算が一応できるわけであります。
 これは、五十六年度につきましては法人関係税の落ち込み、五十七年度についてはそれに住民税所得割分の落ち込みというものを考えますると、ある程度税収の落ち込みについては地財計画の見方では甘いのではないかということが言えるように思います。最近の国税の見込みはかなり合理性を欠いておりまして、それと比べますと地財計画の算定は相当に合理的であるとは思いますが、五十六年、五十七年につきましては税収不足の発生する危険性が強いということ、その場合には減収補てん債ないし交付税特会の借り入れを含めた補てん対策が必要であるというふうに考えております。
 第二に、歳出面の動向を見ますと、五十四年度以降非常に強い抑制基調がとられておりまして、特に、給与費といわゆる投資的経費、中でも直轄、補助事業分の圧縮というのが目立つわけでありますが、この地方財政計画を具体的に評価をしようという場合に、現行の給与費の表示の仕方では十分検討ができないのではないかというのが私のまず申し上げたい疑問であります。
 五十七年度の給与費は総額十三兆四千五十四億円、伸び率六・八%と、こういうふうになっておりますが、現在公表されております算定基礎からこの数字を計算することは何人といえども不可能であると思います。出ております数字は、計画人員というのが一つ。これは府県、市町村を一本で処理をしまして二百五十万弱の人員が挙がっておるわけでありますが、こういうものの格づけがどうなっておるのかということは数値をはじきたい者としては非常に気になるところであります。それから給与単価につきましても、義務教育関係職員を除いて五十三年度の給与実態調査の結果に基づいて所要の置きかえを行い、そして前年度の単価に理論上の昇給原資率と人事院勧告による給与改定率を乗じて設定をしたと、こういうふうになっております。そして、これは恐らく交付税のいわゆる統一単価になっておるのであろうと思いますが、その点の確認ができないわけであります。
 私は後からさらに具体的な理由は申し上げますけれども、地方財政計画の内訳というのは、地方団体の側から見て検算可能な形で公表しなければならぬのではないか、そうでなければ計算上いろいろな疑問がある。一例を挙げますと、統一単価において吏員給与でありますが、これは府県と市町村にずっと格差をつけております。府県が五十七年度の場合ですと五百十八万、市町村が四百五十六万と、こうなっておるわけですが、この格差がどうして発生するのか、あるいはそれが妥当なのかということを私は長い間疑問に思っておるところであります。計数処理の面で恐らく町村分の扱いに問題があるのじゃないかというふうな疑問を感じるわけですけれども、さらにしばしば給与抑制の指標とされておりますラスパイレスとの関係はどうなるのかというふうないろいろな疑問があるわけでありますが、そういうことが解きほぐされていくということが今後の交付税運営にとっては必要ではないかということを次に申し上げたいと思います。
 そういったことを含めまして、地方財政計画のあり方ということを次に申し上げたいと思うんですが、五十一年度から財源不足額の算定、交付税の必要額というのは交付税率よりも地財計画で決定されるようになりました。つまり、普通交付税の不足が発生したためであります。そういうことで、地方財政計画の意義というのは、役割りは非常に重大になったわけでありますが、現行の交付税法のシステムにおいては測定単位と単位費用を法定するということを法十二条及び同別表に規定し、補正の方法について法十三条でそれを法定するという定めを置いておりますが、これと地方財政計画、つまり法七条との関連というのはどうなっておるのかということが疑問になるわけでありまして、法定の効果は必ずしも上がっておらないのではないか。具体的には、すべてが算定省令にゆだねられているというふうなことになっていくわけでありまして、自治省がいろいろ交付税関係の解説を発表されておりますけれども、この中で地財計画の積算内訳というのはほとんど出ないわけでありまして、これについては従来からある密室的操作という批判がますます妥当するものというふうに思います。
 先ほど大武参考人の方からも指摘がありましたように、交付税は地方の固有財源であり、共有財源であるというたてまえからしますと、その地方団体に対して地財計画の積算内訳が公表されないというのはおかしいのではないか。特に、最近になりまして歳出入の内容が変化をいたしております。たとえば五十年度までにありましたような臨時財源の積み上げというのがなくなりまして、逆に公債費あるいは公営企業繰出金、こういった財源の使途を拘束するような歳出が非常にふえてまいっておるわけであります。こうなってまいりますと、地財計画に対する地方団体の不信感というのは、これは強まらざるを得ないわけでありまして、たとえば現在臨時行政調査会で問題になっております人件費補助の一般財源化という問題につきましても、地方財政計画に算入されるというだけではどうも不安であるという声が地方には強いわけでありまして、むしろ別枠で、第二交付税とかあるいは包括補助金という形で処理をしてもらいたいと、そういう希望が強いわけであります。私は、地方財政計画の内容、積算内訳が公開されるということは、今後地方の財政責任を強化するという面においても地方としての財源見込みを立てるのに役に立ってまいりますから、これは必要ではないか。さらに、将来可能であればイギリスその他で見られておりますような地方団体の代表機関との協議というふうな方向に進むべきではないかというふうに考えるわけであります。
 この問題を団体間の配分という側面から見てみますと、五十八年度には種地、評点の改正が予定されております。この種地、評点といいますのは、各団体の需要額の配分、したがって、交付税の配分に非常に強い影響を及ぼしておるわけでありまして、私はこの十五年ほどの需要額を中心とした交付税の地域的な配分の変化というものをいろいろいま計算をしておりますが、府県を単位として見ますと、大多数の府県が全国平均の前後で推移しておるのに対して、非常に大きな変化として、東京都二十三区あるいは大阪市、こういう団体が落ち込みまして、その分が人口急増地域、府県で申しますと埼玉、千葉、それから大都市を除く東京、大阪と、こういうところに移っていくという形になっております。この原因としては測定単位である人口の減、あるいは四十三年以降強化されました投資的経費の影響、そういうものがありますけれども、最も重要なのは普通態容補正係数の割り落としでありまして、これは結局のところ大都市の扱いというところに問題がしぼられてくるわけであります。私は、今後交付税の算入が経常経費を中心とするというふうな方向に次第に重点を移行していくとするならば、府県、大都市、都市、町村、こういうところの交付税の配分をめぐる利害というのは対立を明確にしてくるのではないかというふうに考えるわけでありまして、この点の解決も、やはり地方団体の参加のもとで地方団体の財政責任を強化するという方向でオープンにされるべきであるというふうに考えるわけであります。
 それから最後に、歳出の中の動きとしていま一つ目につきますのは、公営企業への繰り出しの動きでありまして、これは四十二年度から計上されておりますが、悪化いたします地方公営企業に対する後追い的な財源付与ということになっております。最近の傾向といたしましては収益勘定への繰り出しが非常に増大をいたしておりまして、五十七年度分で見ますと一兆百九十五億円のうち七千二百二十八億が収益勘定への繰り出しになっております。これは今日の地方団体が採算ベースに乗らない公営企業を非常にたくさん抱えておるということを意味するわけでありまして、それに対して交付税を使うような形で財源措置がなされていくということでいつまでもいっていいのかどうか。つまり、公営企業自体の収益のあり方を含めた全面的な検討が必要ではないかというふうに考えるわけでありまして、これは具体的には上下水道の新設をめぐる最近の自治体の決定の動きを見ておりますと、独立採算制というのは不可能でありますので、最終的に地方負担を激増させていくわけでありますが、それに関して必ずしも決定の段階で十分ポイントが把握されないまま事業部主導という形で実施をされていく。結果的にそれが地方の財政責任を放棄することになるわけでありまして、こういう面についての検討というのも必要になっておるのではないか、そういう点を意見として申し上げたいと思います。
#9
○委員長(上條勝久君) ありがとうございました。
 次に、深谷参考人にお願いいたします。
#10
○参考人(深谷昌弘君) 御紹介いただきました深谷です。
 皆さん方と重複を避けるために、三点だけにしぼって意見を申し述べさしていただきます。
 第一点は、収支バランスが五十七年度で一応均衡になったということをどう見るかということが第一点です。それから第二点は、交付税の今回の五十七年度の措置に関して私が感じました問題点に関してです。それから第三点は、交付税の本来的なあり方に関する私の見方を申し上げたいと思います。
 まず第一点の、なぜ五十七年度に収支均衡となったか、それを一体どうとらえるのか、どう見るのかということでございますが、衆議院あるいはこの会議での皆さん方の意見を参考にお聞きしまして、それから提案理由その他の資料を読ませていただきましたが、五十七年度に収支均衡となった理由として幾つか挙げられております。地方税、交付税の伸びが大きいこと、これは先ほど古川参考人も述べられましたが、つまり歳入増がある、このことは増税努力があった、あるいは交付税に関しましては、借入金を返済しなければならない年限が来たのを五十九年度以降に延ばしたというような措置をとって繰り延べを行った。あるいはまた、利差臨特あるいは財政対策臨特による交付税の増額を行った。こういうことが地方税あるいは交付税の伸びを大きくしている一つの原因であろうと思いますし、それからもう一つは、税収が比較的順調に伸びるという見通しに立っているということ。この税収の見積もりについては、先ほど御指摘がありましたように、やはり過大ではないかという懸念はぬぐえないように私も思います。
 それからもう一つ、歳入の方に引き比べまして歳出が抑制されたことということが挙げられております。その中で地方財政計画の近年の動きを見ておりますと、特に抑制が図られたと数字の上で見られるものは、恐らく給与費とそれから投資的経費であろうと思われます。給与費は、五十四年度の伸びが四・四%、五十五年が六・六%、五十六年六・六%、五十七年六・八%でありますから、やはり相当の伸びの抑制が図られているように思われます。これは恐らくラスパイレス指数の引き上げとかあるいは人員を抑制するといった各団体の懸命の努力の反映であろうと思いますし、また、自治省等の指導もあったかと思います。
 もう一つの問題として、私は歳出の方では、投資的経費の問題を実は強調したいと思っているわけであります。この投資的経費のうち特に補助事業でありますが、補助事業が抑制されたことが五十七年度の収支均衡をもたらしたことの非常に大きな要因になっているということを私は御指摘申し上げたいと思うわけであります。昭和五十四年度の投資的経費のうち補助事業の伸び率は二〇・三%であります。しかし、五十五年以降この伸び率は極端に抑え込まれております。五十五年度が二・三%、五十六年が〇・三%、そして今年度に至るやマイナス二・六%であります。額で申しますと、五十四年度が八兆四千三百八十三億の補助事業が組まれております。これに対しまして五十七年度の補助事業の事業費は幾らになっておるかと見てみますと、八兆四千二百五十三億であります。ですから、絶対額で横ばいあるいは少し減っておるということであります。名目で減っておりますから実質ではもちろん明らかにはるかにマイナスの数値を示していることは確かであろうと思います。仮に五十四年度の数値がその後たとえば名目で一〇%ずつこの補助事業費が拡大していったとしたら一体幾らになっていたであろうか。乱暴な話ですが、一〇%が適切かどうかとかそういう問題はありますけれども、それ以前は一五%でありますとか二〇%であったんですが、仮に一〇%だと計算してみたとしても、五十七年度は十一兆二千二百八十億ぐらいになるわけです。ですから、五十七年度の地方財政計画の補助事業費とそれから計算上の一〇%の伸び率で求めたものとの間には約三兆円、二兆八千億円の開きがあるわけであります。
 税収の伸びが甘く見込まれておるということも大きな問題でありますが、私の見るところでは、もう一つ重要な点が見落とされているのではないかという気がいたします。要するに、補助事業費の抑制がきわめて強く効いているということであります。このことを私は決して忘れてはいけないと思います。補助事業というのは、私の理解では、国と地方が共同でやる事業であります。これは国にとっても必要な事業であるし、地方にとっても必要な事業である。しかし、この補助事業についての国と地方の見方が近年大きくずれているのではないかという気がいたします。国の方では、財政の危機にあるから補助事業はこの際抑制しても構わないものだとお考えでしょうが、地方の立場から見た場合、補助事業は伸び率がゼロであって果たしていいものかどうか、実質マイナスの伸び率で果たしていいものだろうか、こういうことが問題になると思います。このような補助事業費の伸びが名目で横ばいである、しかもそれがここ三年間も続いておる、こういう事情が果たして正常な財政の姿であろうか、地方財政の正常な姿であろうか、私は疑問に思うわけであります。
 現行のもとでも後年の借入返済が賄えるかどうか問題でありますし、それから地方税が順調に伸びるかどうかも問題でありますが、それ以上に正常な財政機能を現在地方財政が果たすような、そういう財政需要をもとに収支が均衡しているかどうか、その方が私はまた重要な意味を持っていると思うわけであります。もし、このような投資的経費の動きが正常な事態であるという判断に立つのであれば、あるいは借入返済の問題や地方税の見積もりの問題に目をつぶるとすれば、あるいは地方については財政再建はある程度成ったと、こういうふうに申していいのかもしれません。しかし、現状は全くそうではないと私には思われるわけです。特に地方の時代と呼ばれておりますし、それからまた国際情勢その他からかんがみますれば、日本の今後の経済の活力というものは、内需による成長を図るしか手がない、そういう時代にあると思います。そういうときに、地方の市町村あるいは県、そういうものが活力を持って発展していくということがなければ、日本経済は活力を持ち得ないのであります。そういう地方の時代、あるいは内需による成長の要請、そういう観点に立てば、この補助事業、あるいは単独事業も含めまして、地方での投資的経費がこのような伸び率でいいということはとうてい考えられない。むしろ異常な事態であると言わざるを得ないのではないかと思います。
 確かに高度成長期に日本の経済の骨格をつくる時代においてはナショナルプロジェクトと言われるような直轄事業は重要な役割りを果たしましたが、しかし、今後はむしろ補助事業や単独事業が大きく伸びてくれなければ困る時代にある。そういうときに、現在三年間続けて横ばいになっておる、これが果たして標準となるような財政需要の額であろうかということが私は疑問に思われるわけです。
 それから第二点の、五十七年度の措置について私の感じました問題点を申し上げます。減額留保についてであります。一千百三十五億円の減額留保を五十七年度に行っております。これだけ減額して後年度回しにする。まずこの減額という、国が、国の立場から減額をしたということですが、これは交付税が地方固有の財源であるという考え方からいたしますと、ややおかしいのではないかと思います。それから年度間調整、長期的な視点から後年度にこの交付税を回したということも、本来は受け取った団体が独自の判断で後年度回しにするという措置をとればいいことであって、それを国がやるということは、やはり交付税の考え方から、本来的な考え方から言えば問題があるのではなかろうかと思います。
 それからもう一つ、今年度の措置で私は問題であろうかと思いますのは、単独事業の伸び率であります。これは非常に大きく伸ばしているんですが、果たして実現可能なものかどうかという問題があると思います。そして、もし実現可能であるとすれば、それは一体どういう手段で可能なのか、傾斜配分みたいなことをやらざるを得ないのではないか。そうだとすると、これは財政力格差を均てん化するという交付税の考え方に矛盾を来してくるわけであります。こういう点が五十七年度の措置に関する私の感じました疑問点であります。
 それから第三に、交付税の本来的なあり方に関する私の考えておりますことを申し上げたいと思います。
 交付税の本来的なあり方全体についてここで申し上げるつもりはありません。自主的な地方団体の財政運営が可能になるように財源を確保する、そしてまた、財政力格差を均てん化しつつそういう財源を確保していくというのが交付税の本来目指すべき姿であろうと思いますが、もう一つ私はここでつけ加えたいのは、実は合理的な、計画的な、自主的な地方財政の運営が可能になるためには、長期的な、計画的な視点というのが必要なのではないか。それが現在の交付税制度ではどうもうまくいかないようにもうなってきているのではないか、そういう気がいたします。これは、先ほどの投資的経費における補助事業の問題について触れたことと関係があるんですが、基準財政需要というものを一体どういうふうに考えるのかということであります。その年度年度の単年度の財政計画を達成するのに必要だという観点から基準財政需要を計算するということが、果たして自主的なそして合理的、計画的な地方財政を運営する上で有効なやり方だろうかということであります。
 現在まで、地方財政の苦況を五十年度以来臨時特例交付金あるいは交付税特会借り入れ、それから財源対策債の発行といった、いずれも暫定措置で――制度改正に当たるかどうかということが問題になったと思いますが、ともかくも名目は制度改正であれ、これは政府の方でも暫定的な緊急避難としての制度改正であると私は認めていると思うのですが、そういういずれも暫定措置で乗り切ってきたわけです。オイルショックあるいは一般消費税の導入といったいろんな不確定要素がありましたので、五十三年度あるいは五十四年度あたりまでは暫定の理由があったかもしれません。しかし、いまもなおこの暫定措置が続いているということは私はどうにも理解ができません。実は、私、たしか五十三年度と五十四年度、国会のこの委員会に呼ばれて、このときに、そういう事情があるから、本来は抜本的な改正をしなきゃいけない、そういう点から言えば五十三年度の答案はとても優をつけるわけにはいかない、まあ良であると。次の年呼ばれたときは、去年と同じ答案が出てきた、それで前と全然進歩がないのに依然として良をつけるわけにいかないから可ですと言って、次の年は来なかったんですが、来たとしたらどうしても落第であると言わざるを得なかった、そういう苦しい立場にあったんじゃないかと思うんです。
 ともかくも、五十三年度あるいは五十四年度あたりはそういう暫定の理由があったかもしれませんが、いまなおそれで続いているということは、私はやはり解しかねるところであります。この五十七年度が収支均衡だというふうにみなすなら、これは今度は交付税の税率の改正とか制度の改正を必要としない事態にことしはなっちゃったのかなあと、何かキツネにつままれたような気がするわけですが、そういうことが生じたのは実は基準財政需要にも一つの問題がある、私は、この問題は重要であると思うのです。基準財政需要という考え方が、そもそもその年度その年度の国の立てた地方財政計画の基準財政需要を満たすという、そういう立て方がどうもやはり矛盾があるのではないか。長期の計画的、合理的な視点から標準的な財政需要を算定する、それをもって基準財政需要と考えるということが必要なのではないか。財政力を平準化しつつそうした標準的な財政需要を充足するための財源確保を目指す、これが本来交付税のあるべき使命ではなかろうかと私は思うわけです。
 投資的経費、これはやはり景気の動向その他で短期的には調整する必要があるということは私も認めるものであります。しかし、短期的に調整するのはいいとしても、しかし長期では合理的な、計画的な資源配分を確保しなければならない。それをその年度年度の御都合の積み重ねによって合理的な資源配分をゆがめるようなあり方はやはり問題だ。地方にとって自分の計画の見通しを立てられるように、そういう基礎となるような交付税のあり方でなければならないのではないかと思います。
 それからもう一つ投資的経費について申し上げておきますが、これについては、地方債とそれから税、どのくらいの比率で本来長期的には賄うべきかということをやはり考えるべきであろうと思います。これをやらないために短期で地方債充当率がそのときどきの財政事情で九割近くになったり、あるいはゼロに近くなったり、非常に幅が出てくる。これはまた地方債充当率が不思議なことに三二%で交付税がぴたりと合うということの一つの要因にもなっているわけですが、そういうふうになっていることのマイナス面というのはやはり大きいのではないか。短期ではそのような都合で起債充当率は変化することはあっても、長期にはやはり適正だと思われる充当率を守っている、平均すれば守られている、そういうような事態をつくっていく必要があるのではないか、このように思うのです。投資的経費だけじゃなくて、基準財政需要全体についてやはり長期的な、合理的な、計画的な視点からの基準財政需要の算定というものが私はそろそろ考えられていい時代ではなかろうかと、このように思っております。
 以上です。
#11
○委員長(上條勝久君) ありがとうございました。
 次に、遠藤参考人にお願いいたします。
#12
○参考人(遠藤晃君) 立命館大学の遠藤でございます。
 多く申し述べたいことがあるわけですが、六点、それぞれ簡単に申し上げていきたいと思います。
 まず第一点目は、いまもお話がありましたように、五十七年度に財源不足が解消をするに至ったということでありますけれども、それでは五十年度以降の財源不足に対する対処が一体どうであったのかということを改めて振り返って総括をしてみる必要があるということであります。私も四年ばかり前この席で、当時の財源不足につきまして、これは明らかに地方交付税法六条の三に該当する事態である、したがって、交付税率の引き上げをする、もしくは何らかの行財政上の制度の改正を行う必要があるということを申し上げました。しかし、私が見ておりますところでは、そうした措置がとられないままに、もっぱら交付税特別会計での借り入れ、あるいは減収補てん債等の形で処理をされてきたわけであります。
 一部の主張としまして、交付税特別会計借り入れ分の二分の一を国の一般会計で元利見ていくからと、そういう法改正をやったから、この六条の三に基づく措置がとられたのだと、こういう御意見があるようでありますけれども、私はそのように考えません。処理の内容自体が、端的に申し上げますれば、借金政策でもって当面を糊塗をする、そしてそれがこれから五十年代末から六十年代初頭にかけて大変厳しくかかってくるわけでありますけれども、ツケを後に繰り延べたにすぎないということであります。ですから、ともあれそういう経過の中で今日財源不足が解消したから、いわば時がたってこの間の事態についてはほおかぶりをする形で済んだというふうには言えないのではないか、この点を指摘をしておきたいということであります。したがって、地方財政の抜本的な拡充への課題というものはなお残されていると、こういうふうに考えております。
 それから、第二点から五十七年度の地方財政計画の具体的な中身に係るところでありますけれども、その一つ目として、地方交付税の対前年度の伸び七%、九兆三千三百億ということが算定をされております。その前提になっておりますのは、これは国税三税の五十七年度二十八兆九千億円という歳入見込みでありますけれども、その前提そのものが今日もうかなり明確に架空の数字だというふうに言わざるを得ない、そういう状況ではないか。したがって、そういう前提の中で立てられた地方交付税の総額、それに支えられた五十七年度の地方財政というものが、これはきわめて深刻な事態に見舞われることになるであろうということであります。
 この国税三税約二十八兆九千億円でありますけれども、言うまでもなくこれは政府経済見通し、国民総生産実質伸び五・二%ということを前提にしております。しかし、国民総生産五・二%という見通しを支持するようなそういう見解というものは今日もうほとんど存在をしていないわけであります。四%台に上せることすら危ういということでありますから、この五十六年度当初の二十五兆余りの国税三税の税収見通しが大変な歳入欠陥を今日生んできたわけでありますけれども、それにまさるような厳しい事態に見舞われるということは、これは当然に予測をしておかなければならないと思います。ですから、あえて申し上げれば、そういうかなり架空の根拠に立った交付税額の算定ということではないかということであります。
 それから三点目として、今度の地方交付税法改正案の中で、新しく三つの項目につきまして、基準財政需要額の算定に新たに加えるということが出されてきております。一つは、財源対策債による措置の廃止に伴う投資的経費の地方負担分、それから二つ目には、財源対策債の元利償還金分、それから三つ目には、小災害債でありますけれども、それに対する元利補給制度の廃止に伴う分、これらが新しく基準財政需要額の中に算入されるということのようであります。そして、これは多く申し上げるまでもなく、この間たとえば同和対策債の元利償還金であるとか、そういうことでほとんど毎年幾つもの項目についてこういった基準財政需要額への算入ということが加えられてきております。そして今後も、これはたとえば先般報道されました臨時行政調査会第三部会の報告素案によりますと、地方公共団体関係のいわゆる人件費補助分、これを廃止をして一般財源に入れるというふうなことも出されてきておりますし、ますますふえていくのではないかということを考えるわけであります。
 しかし、よくよく考えてみますと、それら新しく基準財政需要額算入分はふえたとしても、交付税の全体の総枠、国税三税に対する三二%という枠そのものは変わっていないわけでありますから、したがって、これはだれもがすぐにわかりますように、そういう措置が続くということは実質的な地方交付税率の引き下げを行ってきているのに等しいということであります。したがって、そういったことが安易に行われるということはこれはいかがなものかというふうに思うわけであります。もし、新たに基準財政需要額への算入分をふやすということでありますならば、当然それに相当する所要財源分を交付税総額をふやす形でそれに見合う地方交付税率の引き上げということがなされるべきであるというふうに私は考えるものであります。
 次に、第四点でありますけれども、これはいまも深谷参考人が述べられました、この特例措置一千百三十五億円を減額留保して後年度に繰り延べるという措置であります。これは一体どのような根拠からそういうことが出されてきたのか、いただきました資料ではその内容を推しはかることはできないわけでありますけれども、私からすれば、これはきわめて恣意的な、そしてこの地方交付税制度の本来のあり方から大変重大な措置ではないかというふうに思うわけであります。
 その理由を挙げていきますと、言うまでもなく地方交付税は地方固有の財源でありますし、それの総額をどう使っていくのかということは、簡単に申せばこれは地方公共団体間における配分の問題であります。そういうところから、一方的に一定額を差し引くというふうなことが許されていいかということがございますし、そしてさらに加えて、先ほども申し上げましたように政府の経済見通しの甘さ、それに基づく国税三税の税収見込み額想定の甘さということの中で、交付税が実質的な減額に陥るおそれが十分ある中でこのようなことがされていいものかということがございます。もしもこれを、ことしは財源不足がなくなったから、したがって全体として帳じり合わせをした結果残ってきたのが一千百三十五億円であるというふうにおっしゃる主張がありますとすれば、それは今日の地方公共団体が抱えている文字どおり膨大な行政需要、それは言いかえればこれは基準財政需要額として算定を正確にされるべき部分でありますけれども、そういうところの厳密な検討を抜きにして大変安易な形でそれだけ剰余分が出たというふうなとらえ方はされるべきでないということであります。
 次に、第五点でありますけれども、これは特別交付税の配分において最近とられてきておりますいわゆる減額措置の問題であります。
 これは、交付税制度の基本的な趣旨を大変ゆがめた交付税法に反する取り扱いであるというふうに私は考えるわけであります。これも多く申し上げることはないと思いますけれども、そもそも特別交付税は、これは普通交付税の例の基準財政需要額という測定の方式になじまない、そういった現実の財政需要に対応すべく設けられた、そういう趣旨のものでありますから、簡単に言えば普通交付税の上に上積みをされていくべきものであります。そもそも差し引くというそういう性格のもの――それを制度に即して言うとマイナスの基準財政需要額でありますけれども、そういった性格のものというのはこれは地方交付税法では想定をしておりませんし、そういう考え方は、これはいかに拡大解釈をしても、現行の交付税制度の中からは出てこないものであります。にもかかわらず、すでに自治省が、たとえば地方公務員の年末一時金の支給率が国の支給率を上回ったという、そういうケースを対象にして減額措置を行ったということが新聞等に報道されておりますし、さらにまた、先ほども触れました臨時行政調査会の第三部会でありますけれども、その答申素案の中では、国以上の給与水準を規制するために、有効かつ具体的な方策をとるようにということを出しております。これも具体的な方策は何があるのかという場合に、その前に、指導を強化をするとともにということがありますから、一般的な指導ではなくて現実にはきわめて罰則的な意味合いを含めた、特別交付税の減額であるとかあるいは起債許可に当たっての規制であるとか、そういうことになってくるんではないかということを心配をするわけです。
 そもそもこの点を考えていきますと、まずはこの地方交付税法の趣旨、規定に反するということがありますし、さらには国の給与水準との対比をもって地方公共団体の給与水準についての唯一の考え方とし得るかという点では、これは地方公務員法の規定に違反をしているところであります。そしてこの点も、聞くところによりますと、財源に余裕があるというふうにみなして減額をしたんだということが言われておりますけれども、しからば一体、財源に余裕ありということを、たまたま一時金の支給率が高かったということだけをもって評価、判断し得るのかということがあります。もしそういう主張が許されるとすると、たとえば福祉の新しい単独の制度をつくった、あるいはいわゆる単独事業を大いにやっている、そういうところはすべて財源余裕ありということで特別交付税を減額されるということになりかねませんし、またさらには、地方交付税の不交付団体についてはこういう措置はとられないわけでありますから、したがって地方公共団体相互間のところでの大変な不公平ということも起こるということであります。
 最後に第六点でありますけれども、そういった幾つもの問題が一体どこから出てくるのかということを考える中で、とりわけ今後の地方公共団体の財政の健全化、拡充を目指して、二つの点を重視をして先生方にお考えをいただきたいということであります。例の第十七次の地方制度調査会でありますけれども、五十四年九月の答申の中で、今後の課題として二つの柱を置きまして、その一つは「地方分権の推進」ということであります。私は、申し上げてまいりました交付税の制度と運用に係るさまざまな問題のすべてが実はここにかかっているように考えるわけであります。したがって、この「地方分権の推進」という地方制度調査会答申の方向を具体化していこうとすれば、まずはこの交付税の配分管理の機構そのものを抜本的に改革をする必要があるということであります。私の念頭には例の戦後の地方財政委員会があるわけでありますけれども、地方固有の財源をどう使っていくのか、配分していくのかということでありますから、やはり地方公共団体代表を主体にしたそういった行政委員会が組織をされて、そこが交付税に関する一切の行政事務を取り扱っていくというあり方が、これは地方自治の原則からしましても、また、交付税の趣旨からしましても至当であるということであります。
 それから第二点は、財政面における分権の推進ということでありまして、これは地方税源の拡充あるいは国庫補助の制度の抜本的な改正、さらにはこれは現実の財政運営の中で、端的に申し上げれば例の防衛費突出の問題等々のしわ寄せというものが、地方公共団体がもっぱら担当をしている福祉、保健衛生等々の領域にきているということで、そういった国の財政構造全体の改革も含めて、地方財源の拡充ということを図っていかなければならないのではないか、そのように考えているということであります。
 以上であります。
#13
○委員長(上條勝久君) ありがとうございました。
 次に、牛嶋参考人にお願いいたします。
#14
○参考人(牛嶋正君) いま紹介にあずかりました牛嶋でございます。
 初めに委員長に、こういう公述の機会をいただきましたことを深く感謝いたします。
 私、最後の公述人ということで、これまでの皆さんのお話と重複する点があろうかと思いますけれども、用意いたしました私の考え方を述べさしていただきますので、よろしくお願いいたします。
 昭和五十七年度の地方財政状況は、各先生方が公述されましたように、五十六年度までの状況から一転いたしましてほぼ財源不足を解消し、千百三十五億円とはいえ、交付税の減額留保措置がとられたことであります。昭和五十年度から五十六年度までの地方財政の状況は大幅な財政の不均衡が続きまして、財源不足累積額は十七兆円台に上っているわけでありますから、そのことを考えますと、五十七年度の地方財政の状況は急速な改善を見たと言ってもよいのではないかと思います。この状況に対しまして、一部で交付税率の見直し論が出てはおりますけれども、私、もう一度地財計画の資料に基づきまして歳入歳出の構造を検討しながら、果たして地方財政が健全化の方向に向かっているのかどうかということを考えてみたいと思います。その後、五十年代に入りまして社会的、経済的構造の変化に伴いまして、地方におきましても新しい財政運営が求められているわけでありますが、そういう中で、現行の交付税制度がその要請にこたえていく適切な制度であるかどうか、これは長期の話になりますけれども、この点についても触れさしていただきたいと思います。前者の、いま申しました五十七年度の地方財政の状況の評価につきましては、各先生方がすでに数字等を挙げて述べられておりますので、これはごく簡単に説明させていただきまして、後の方の問題に焦点を合わせながら意見を述べさせていただきたいと思います。
 この五十七年度の地財計画に基づきまして、まず、歳入構造を見ていきますと、地方税で前年に対しまして一一・七%の伸び、それから地方交付税も七%の伸びというふうなことで、全体として一般財源は一〇・一%の伸びになっております。それに対しまして、国庫支出金は一・九%の伸び、それから、もう一つの特定財源であります地方債は、財源対策債の解消等もありまして、一〇・八%の減になっております。このことから、一般財源比率は、五十六年の五八・九%に対して六一・四%まで上昇し、地方債依存度は逆に前年度の九・六%から八・一%と低下しております。
 こういうふうに、歳入構造をあらわします諸指標を見てみますと、いずれも財政の健全化の方向に向かっているというふうな評価ができそうでありますが、歳出構造の方に目を向けてみますと、まず、先ほどから指摘されておりますように、給与関係費で申しますと、歳出全体の中の構成比が五十六年度の二八・二%から二八・五%へ、公債費もまた八・三%から九%と上昇しているわけでありまして、こういった義務的経費の構成比が増高していることも確かであります。一方、投資的経費は、その構成比を一%低下させておりますので、歳出面で見ますと、歳出の構造はやはり硬直化が進んでいるというふうな結果になります。
 こういうふうに、五十七年度の地方財政計画で見ますと、歳入構造、歳出構造はちょうど逆の、健全化方向に向かっている歳入構造と、硬直化に向かっている歳出構造があるわけです。したがって、これをどういうふうに評価するかということが問題になりますけれども、この場合に、歳入構造の変化を重視いたしますと、これは明らかに地方財政の状況は改善されたというふうにみなすことができるわけでありまして、こういう立場をとる場合には、場合によっては交付税率の見直しというふうな問題も出てくるわけであります。しかし、一方で歳出構造の硬直化が見られるわけでありますから、もう一度やはり財政支出の改善をもたらした原因について検討を加えて、そしてその両者を勘案した形で、もう一度財政の健全化の評価を行うべきではないかというふうに思います。
 先ほどから、財政収支の改善をもたらした原因につきまして各先生方からお話しがありましたけれども、私もやはり第一番目に挙げたいのは、地方税の伸びと交付税の伸びでございますが、先ほどから指摘がありますように、これはいずれも政府の五十七年度の経済見通しに基づいて算出されているわけでありまして、この見込みよりも税収が落ち込むというリスクはかなり大きいということでありまして、きわめて不安定な基礎に立っているということは確かであります。
 また、歳出面では、経費の全般にわたりまして徹底した節減合理化が図られたわけでありまして、これは多とすべきでありますけれども、この節減合理化というのは恐らく一回限りで、ある程度合理化が進みますと、なかなかそれ以上にこれを進めて歳出を抑えていくということはむずかしいのではないかというふうなことで、この点につきましてもやはり来年度からの問題であります。
 それから三点目は、補助事業費が前年度に比較いたしまして二・六%減というふうになっているわけで、先ほどから指摘されますように、単独事業費は伸びておりますけれども、結局投資的経費全体で二・七%の伸びにとどまったということでありますが、このことが先ほど歳入構造で申しました地方債依存度、昨年の九・六%から八・一%に低下させたわけですけれども、名目で二・七%の伸びと言いますと実質は明らかに減であります。言うならば、地方における事業を抑えて財政状況の改善が行われたというふうな見方もできるわけであります。
 このように眺めてみますと、歳入構造の改善もきわめて不安定的要因をそこに含むということが言えるわけでありまして、地方財政が確実に事業を進めるためのものであるというふうに考えますと、交付税率の見直しの前に、私は地方財政にとりましては安定した財源となるような地方交付税制度の改革を進めるべきではないかというふうに考えます。
 しかし、地方交付税制度を初め、国と地方との財政関係を見直すに当たりましては、私はその前に、五十年代に入りまして社会的、経済的な構造の変化によりまして、地方行財政の内容に大きな変化が起こりつつあるということを認識すべきではないか。そして、その認識に立って改革の方向を定めるべきであるというふうに考えます。
 御承知のように、四十年代の高度成長期におきましては、都市を中心にいたしまして人口の激しい移動があったわけでありますが、それもようやくおさまりまして定着化の方向に進んでおります。この定着化と符合いたしまして都市における人口の高齢化も進んでおります。それから、市民生活は安定成長へ移行するに伴いまして従来の物から心への志向、こういった市民の価値観の多様化も進んでおります。こういう中でコミュニティーの重要性が非常に認識されてきているわけでありますが、こういった社会構造及び市民生活の変化を、総じて申しますと、従来の要求型社会からいわば参加型社会へ移行しつつあるというふうに考えられるわけであります。
 こういった社会構造の変化の中で地方財政も大きく変貌を遂げつつあります。従来の地方財政は、都市の生活基盤整備に追われたいわば建設行政であるというふうに私は考えるわけでありますが、それに対しまして、いまは市民のそういった行政に対するニーズの多様化に対応していかなければならない管理行政、ソフト面を重視した行政を行っていかなければならないというふうに考えております。また、従来の地方財政は人口の急増に追われた後追い行政、いわば量の行政であったわけでありますが、これに対しまして現在は、個性のある町づくり、あるいはゆとりのある町づくりを目指した先取りの行政でなければならない。言うならば質の行政が要請されている。
 こういった新しい地方行財政のための条件といたしまして、私は三つほど挙げたいと思います。
 一つは、地方自治体がその行政能力を高めるということであります。それから第二点は、自主財源の確立。それから第三点といたしましては、公平な負担、配分を実現していく、この三点がいま申しました新しい地方財政を展開していく場合の条件ではないかというふうに思います。
 一番最初に挙げました行政能力の向上でありますが、これは単なる技術的な知識だけではなくて、市民のニーズを正確に把握する能力、そしてそれに対しまして適正な判断を下していく判断力とそれから実行力、こういったものが要請されるわけであります。このうち、行政能力の向上と公平な負担区分の実現、これは私は個々の自治体の内部努力によるところが大きいというふうに思いますし、二番目の自主財源の確立、これは国と地方の財政関係を見直していく、こういう過程で確立していくわけでありますが、一番目の行政能力の向上とこの自主財源の確立は、私は無関係でないというふうに考えております。
 五十七年度の自主財源の比率を見ますと、昨年の三八・四%から四〇・六%まで上昇しておりますけれども、これは四十年代の数値で比較いたしますと、ようやく四十年代の数値に近づいたというふうな状況でありまして、まだまだ地方自治体から見ますと、この自主財源比率というのは低いわけであります。なぜこういう自主財源比率がこのような低い水準で抑えられてきたのかということでありますが、私、これには二つの理由があるというふうに考えます。
 一つは、地域間の財政力格差でございます。自主財源を高めますと、やはり財源の偏在がございますから、当然その地域間の格差が拡大するという問題があります。しかしそれよりも重要なことは、私は国と地方の間の相互不信という点を挙げたいわけであります。すなわち、国は地方の行政能力を過小評価している点があるのではないだろうかというふうに思います。たとえば、高い給与とか退職金、こういったものを例をとりまして、国は地方の行政能力を過小評価している。そのために国と地方の財政調整制度を通じまして地方の財政運営に対してコントロールしていこう、こういう面が見られるわけでございます。また、地方自治体の側にも問題がございます。市民のニーズに対応して適切な行政を行う前に、国からできるだけ財源を取っていくというふうな考え方が根強いわけでありまして、こういう姿勢は決して行政能力を高めるものではないというふうに思っております。地方自治体の側にも言いわけはあるわけでありまして、こういうふうに依存財源がかなりのウエートを占めている中で責任のある行政が展開できないというふうな言い分はあるかもしれませんけれども、現状は、私は国と地方の間のこういった相互不信ということが大きな要因になっておるんではないかというふうに思います。したがって、こういった国と地方の間の相互不信というものがある限り、私が先ほど挙げました三つの条件はいつまでも満たされないというふうに考えるわけであります。
 この場合に、両者の信頼を回復する方法、これは結局は両者が歩み寄るという必要があるわけでありますが、五十年以降の地方自治体がその財政運営におきまして行ってまいりました内部努力は、これは私は高く評価したいわけでありまして、そういう意味から言いますと、いまここで一歩踏み出すのは国の側ではないかと、こういうふうに考えております。それは何らかの形で自主財源比率を高める、そういうことで国がまず地方に対して信頼を示す、そういう時期に来ているように思います。
 時間が参りましたので、どれぐらい自主財源比率を高めるべきかというふうな問題がございますが、それではこれは、また後ほど質問の段階でお答えしていきたいと、こういうふうに思います。
#15
○委員長(上條勝久君) ありがとうございました。
 以上で各参考人の意見陳述は終了いたしました。
 速記をとめて。
   〔速記中止〕
#16
○委員長(上條勝久君) 速記を起こして。
 これより質疑を行います。
 質疑のある方は順次御発言を願います。
#17
○山田譲君 社会党の山田譲でございます。
 きょうは、先生方大変お忙しいところをおいでいただきまして、非常に有意義な御意見を伺うことができまして、大変うれしく、また感謝にたえません。私からも心からお礼を申し上げたいと思うわけであります。
 限られた時間、三十分でございますので、余り詳しいことをいろいろとお尋ねするわけにまいりませんけれども、いまお伺いした限りの中で、私がぜひこれはお伺いしたいというふうなところも多々あるものでございますから、その辺についてひとつお答えを願いたいというふうに思うわけでございます。
 先生方の御意見を聞いていますと、いずれも現在の地方財政の問題に関連しまして、最近一部言われておりますような地方財政ゆとり論というふうなものがいかに欺瞞に満ちたものであるかというふうなことは、恐らく皆さん共通した御意見の中で感じられた点じゃないかと思うのでありますが、そこで私がまず最初に先生方にお伺いしたいのは、地方財政と言いましても、これは当然地方財政が独立の立場であり得るのではなくして、やはり片方には国の財政というものがある、国の財政との関係において地方財政がある。ですから、よく言われますように、車の両輪だなどということを言われますけれども、そういう意味で、ことしの予算作成もかなり国の財政のために地方財政が犠牲にされた、そういう点があるわけでありますけれども、そこでお伺いしたい点は、国の財政とそれから地方財政との関係、あり方といいますか、これについて基本的なお考え方を各先生方にまずお伺いしたいと思うわけです。
 大変恐縮でありますけれども、五人の先生方に、簡単にお伺いしたいと思うんです。よろしくお願いいたします。
#18
○参考人(大武幸夫君) 非常に総論的な御質問でございますので、どのようなお答えをしていいかちょっと的確にはわかりませんけれども、先ほども私の方の初めの御説明の中で申し述べましたように、いま地方の方の本当の財源と申しますのは、いわゆる三割自治と言うとおりに、三割の自治を行っているという実情でございます。したがいまして、国からちょうだいしております地方交付税、また、各種の補助金その他につきましては、特に地方交付税につきましては、これは地方税と同様の、地方にとりまして確立した非常に必要なものである、こういうぐあいに考えているわけでございます。したがいまして、いまの段階では、こういう制度のもとでやはり地方交付税法そのものは早く成立をさせていただきまして、私どももそれに基づいてやっていきたいと、こういうぐあいに思っているわけでございます。
 なお、先ほどから申し述べておりますとおり、地方の自主財源をやはりこれから特にいろいろ考えていただくべきであるという私どもの立場でございますので、御説明申し上げました中にいろいろございましたけれども、絶対的な不足がございますので、いろいろそういう自主財源の確保についてまた考慮をしていただきたいと、こういうぐあいに思っているわけでございます。
#19
○参考人(古川卓萬君) 私は、国と地方との財政関係というのは、現在の段階では一つの安定状況にあるというふうに判断をいたしております。ただ、国の地方に対する財源措置の内容が次第に悪化しつつあるというふうな点が、地方の側から見れば不安材料として残っておる。交付税の中身一つとりましても、かつては上積みされておったものが現在では使途を拘束するという形で、いわゆる自由な財源という意味合いを失ってきておるというふうに思います。それで、地方に対する国家財政の影響というのは基本的には否定し得ないわけでありますけれども、今後のあり方としては、地方に与えられた財政上の権限というのが、法律の面、運用の面その双方においてもう少し安定した基盤を持つべきである。つまり、解釈次第で相当に侵食をされるということでは、地方の行財政の自主的なあるいは計画的な運用ということは不可能であろうというふうに考えるわけであります。
#20
○参考人(深谷昌弘君) 大変大きな問題を突きつけられまして、どうお答えしていいか即座には判断しかねるところもあるんですが、まず、教科書的なお答えから申し上げさせていただきます、非常に恐縮ですが。
 財政の機能としましては、資源配分とそれから所得分配の公正化、あるいは福祉と言ってもいいかと思いますが、それから安定成長という三つの機能を果たすべきだと言われております。その中で、主として地方が大いに責任があるのは、私は資限配分の分野だろうと思っております。資源配分の中でもローカル・パブリック・グッズと、それからナショナルなパブリック・グッズと二種類ありますが、そのうちのローカル・パブリック・グッズの供給というものが地方にとって最も重要な任務ではないかと私は考えております。もちろん、福祉の分野については、地方のやる仕事は地方の実情に合わせてやらなきゃなりませんから、やるべきことがたくさんあるわけですが、原則としては、ミニマムについては国が責任を持ってやるべきである。それを超える部分について、住みよい町にするとか居心地のいい町にするというような面は、福祉とそれから資源配分の、ちょうどローカル・パブリック・グッズの面と、それから福祉あるいは所得分配のちょうど境目あたりにある問題だと思うんですが、この問題についてはやはり地方がそれなりに独自のやるべきことがあるだろうと思います。それから安定成長に関しましては、これは幾ら地方が独自で景気の浮揚を図るとしても限界がありますので、どうしても国で全体的にマクロの経済を見回しながらかじ取りを行うということが必要ではないかと思うわけです。
 これが基本的なテキストブック的な私の考え方なんですが、現状においてどうかということについての私見を述べさせていただきますと、資源配分に関しましてローカル・パブリック・グッズとナショナル・パブリック・グッズに分けますと、いわば高度成長期までの時代というのは日本の経済社会の骨格をともかくも急いで整備しなきゃならないという時代であったとすれば、それはナショナルプロジェクトに代表されますようなナショナルなパブリック・グッズがともあれ急務であった、そういう時代であったかと思うんですが、一応この整備は、完了したとは申しませんが、ほぼ形を整えたのが現在の姿であろうと思っております。したがいまして、先ほども、ナショナルプロジェクトの時代は終わったんじゃないかと。終わったとは申しませんけれども、それよりもむしろ今後ローカル・パブリック・グッズの面を充実させなければならない時代が来た。それはやはり地域の性格、事情、そういうものに適した、そして地域の住民の意向を反映したそういうものでなくてはならないわけですから、当然地方の自主性を高める方向で財政運営が今後改革されていかなければならない、そういうふうに考えているわけです。
 ただ、問題は、難点がありまして、安定成長とのかかわりが問題になるわけであります。安定成長を図る場合に、どうしても金融と財政という二本柱でありまして、財政が重要な役割りを果たすわけですが、そこで財政によって経済安定を図るとすれば、当面調整がきくのはどうしても公共投資ということになりますので、それを今度は中心がローカル・パブリック・グッズの提供である。ローカルな公共投資が非常に多くなるということでありますと、そこをうまく景気調整に利用できないと、今度は国全体が困ってしまうという事態が生じてまいります。そこで考えられるのが、やはり長期的には資源配分をゆがめないような、そういう形での投資の調整を行うということがどうしても私は必要だと思うわけです。先ほど基準財政需要の算定のあり方のところで申し上げました意味もそういうところにありまして、長期的な視点から基準財政需要というものをきちっと考えておいて、その資源配分を乱さないように短期の調整を行う。ならしてみれば合理的な資源配分が行われている。そういうならして見れば合理的な配分が行われているというのは、それは地方が計画的に効率的に行う、そういう計画を乱さないようにということでありまして、その辺の調整を考えた上での地方の自主性を高めるという工夫が、今後交付税制度だけではなくて地方財政制度全体にわたって考え直さなければうまくいかないのではないか、そういう気がしております。
 現在の実情は、まさに長期の視点から言えば、地方の補助事業がゼロ%の成長が三年も続いていいということではないわけでありまして、しかし、それが短期の計画しか――計画と呼んでいいのかどうか、単年度の予算しか組まれていない、そしてだれもその長期的な合理的な資源配分を責任を持って考えられないというような事態を招いている、そこから問題が来ているというような気がいたします。
#21
○参考人(遠藤晃君) 戦後の例のシャウプ改革以来の基本的な問題をお尋ねいただきましたので、大変お答えしづらいわけでありますが、私は、この国と地方の財政関係を考えていくというときに、財政をいわば行政を支える手段として位置づけるという、そういう立場から考えていくということが一つの基本的なとらえ方になろうと思います。したがって、それはわが国の地方自治のあり方をどう考えるかどうかということになるわけでありますが、そうしますと、よりどころはこれは憲法の九十二条のところに求めざるを得ない。そうしますとそこでは、「地方公共団体」が、文字どおり「地方自治の本旨」でありますから、自治体として運営できる、そういう状態を保障するような財政のあり方ということになると思うんです。ですから、それをあえて整理していきますと、私は三つばかりの原則が立つし、それに基づく改革がなされなければならないと思います。
 まず第一点は、国と地方の事務配分でありますけれども、これは国がいわばナショナルミニマムを保障をする、それを超える行政すべて、これはそれぞれの地方公共団体の自主的な住民自治によるところの意思決定に任せるというあり方であります。現況は余りにも国の関与が厳し過ぎるということにもなります。
 それから第二点は、そういう自主的な地方公共団体の運営を支える財政の量的な面での保障の問題です。これは現況が、たとえばほとんどの府県、市町村が地方交付税の交付団体にならざるを得ないという事態そのものが異常でありますから、そういう点での大胆な税源再配分が図られなくてはならないということであります。
 それから三点目は、そういった財政力に基づく地方公共団体の運営における自主性を保障をするということであります。これも、たとえば地方税法でもって減免対象あるいは減免のありよう等があらかじめ決められてしまうとか、あるいは、ましてや法定外税を新設するときに一々許可が要るとか、そういうあり方が――これは財政上の自治体の自主的な努力と言いますと、いまはもっぱら歳出面をどうするかという努力しか払いようがない、歳入面のところで財政力を強めるような努力の幅というのはもうごく限定されているという、そういうあり方を改めていくということが必要であろうというふうに思っております。
 以上でございます。
#22
○参考人(牛嶋正君) いまここにおいでになります先生方もそうだろうと思いますが、大学が四月中ごろから始まりまして、財政学を担当しておるのですけれども、そこで、いま御質問のありました国の財政と地方財政のあり方というものの説明をしております。その内容はいま深谷さんがおっしゃったようなことになるわけですが、そういう意味で、深谷さんの御議論にちょっと追加するような意味で意見を述べさしていただきたいと思います。
 先ほど財政の三つの機能ということで、一番最初に資源配分機能をお挙げになりました。これはもう少し具体的に申しますと、公共サービスの供給と言っていいんじゃないだろうか。この場合に、全国的な視野で考えなければならない国の基本的な役割りについては当然国がやる、しかし、受益と負担というものを直接結びつけて考える、そのことによって非常に適切な公共サービスの供給が行い得るとするならば、私はかなり多くの部分というのは市町村ないしは都道府県で受け持つべきではないか。この問題は、結局は国と地方の機能分担の話になろうかと思います。
 ただ、従来地方自治体が行ってまいりました、特に市町村が受け持ってまいりました事業というのは、先ほども私申しましたように、人口の急増に追われた、まあいわば都市生活を行っていく場合の基本的なサービスの供給であったわけです。義務教育の施設の建設あるいは保育所の建設、下水道の整備、これらのサービスにつきましては、市民の側のニーズというのは大体ばらつきはないので、一様であります。だれが都市で生活するにいたしましても一定の水が必要でありますし、それからまた下水道の施設が必要である。子供を抱えている家庭ですとどうしても学校が必要である。これはもう一様であります。こういった基本的なサービスが四十年代の高度成長期におきまして大体整備されてきたというふうに私、考えているわけです。
 五十年代に入りまして、先ほども指摘いたしましたように、市民の価値観というのは多様化してきております。こういった基本的な都市整備が終わったその上から出てくる、それに基づいて出てくるサービスに対する需要というのは非常に多様であります。これをどういうふうに受けとめていくかということになりますと、まず、ニーズの内容を正確に把握する必要がある。このときに受益と負担の直接的関係というのが要求されてくると思います。従来ですとニーズが一様でありますから、要するところ、量的に財源を確保して建設してくればよかった、事業を進めてくればよかったわけですけれども、これからは地方自治体、個々の自治体の行政能力が問われるそういう行政でなければならない。そのときに私は、やっぱり地方自治の確立、自主財源の確保というのが非常に強く要請されるのではないかというふうに考えております。
#23
○山田譲君 どうもありがとうございました。
 そういう先生方の基本的なお考えの上で、現在のこの地方交付税制度は一体どうかというお考えをまず伺いたいと同時に、現在のこの交付税率が妥当であるかどうか、その二つについて簡単にお答えをいただけたらありがたいと思うんです。
 これはもう大武市長さんは結構でございますから、四人の大学の先生方にお伺いしたいと思うんです。
#24
○参考人(古川卓萬君) 交付税のあり得べき姿というのを論ずる場合に、その前提をどういうふうに置くかということで評価は非常に変わってまいるわけですが、私は、長期的に十分な投資能力も地方に与えながら、相当裁量的な行政ができるようなそういう財源付与を行うとすれば、相当交付税という財政調整制度に至る前提条件というのを整備する必要があるというふうに考えます。
 本来、地方交付税には、こういった長期的な財源付与という機能はなかった、仮にあったにしましても非常に限られておったというふうに私は考えるわけでありますが、今後の投資のあり方に関しては、やはり現行の、経常と投資を込みにして扱っておりますような、言ってみれば大福帳的な地方財政のシステム、これから変えなくてはならないのではないか。つまり、経常的な予算とそれから投資的な予算――投資的じゃなくてまさに資本支出でありますが、この二つを明確に区分をすべきだろうと思います。その上に立って私は、投資に関しては起債充当率を一〇〇%に引き上げるべきではないか。それで、その償還財源ということになりますが、それについては、基本的としては地方に対する財源付与で対処をすべきである。したがって、所得税の地方移譲というふうなことをそれにあわせて検討をすべきである。さらに不十分であれば、基準税率を引き上げるべきではないかというふうに考えるわけです。
 私は、現行制度を前提として交付税率をいじるということでは問題は片づかないという意見でありまして、そういった抜本的な強化の中で、たとえばその地域固有の施設をつくるについては、やはり住民の投票を通して、たとえば固定資産税の超過課税を行うというふうな負担面の解決というのも同時にあわせていかなければ、長期的、自主的なというふうな行政の姿は打ち出されないのではないかというふうに考えます。
#25
○参考人(深谷昌弘君) 現在の交付税制度をどう評価するかということに関しては、古川参考人がただいま申し述べましたように、私もやはり抜本的な制度改革が必要だというのは前から申し上げているとおりであります。特に、長期的な視点から合理的な計画的運営が可能なようなそういう制度に改めるべきだ、その一環として基準財政需要の考え方をもうそろそろ改めたらどうかというようなことを申したつもりでおります。
 現在の、収支がバランスした状況というのをもう一回申し述べさしていただきますと、一つは、着ております衣服が大きくなったものだからだぶついてきた、それでゆとりがあるんだという見方は確かにあるかと思います。これはいわば歳入がふえてきたから余裕が出たんだという見方だと思います。私が見ておりますのはそういうことではなくて、実は、こう腕を通そうと思って入れてみたんだけれども腕が通らない、そこで腕を切りまして、それでようやく着ることができた。しかしそでが余っておる。ちょうど一本分、一千億ですか余っておる。それじゃこれは後で使おうというので、この背広を、ここを切り落としまして後へとっておく。そういう処置をしたのがこのバランス――一千億強の減額措置が可能になったもとではないか。もっとも背広がちゃんと大きくなっているかどうかに関しても疑わしいというような、そういういろんな疑問点もありますけれども。
 そういうのが、私はむしろ基準財政需要額の考え方を改めない限りは多分このままずっと、たとえば公共事業を伸び率ゼロで抑えていけば、余裕財源は必ず出てくると思います。しかし、過去の借りた分の返却が重なったときどうかということに関しては問題があると思うんです。それから、税収の見積もりというのはいつでも狂いやすいものですから、その点に関しても余裕があったり、あるいはピンチになったりすることはあると思いますけれども、基本的には、やはり何が一体適正な地方の財政活動として必要なものなのかという観点から基準財政需要というものを考えていくという姿勢がないと、今後合理的な地方財政の運営というのはやはりむずかしいのではないかというふうに考えております。
 いまの状態ですと、地方団体が長期計画を立てて合理的にやる、たとえば、県とか市町村が長期の財政計画きちっと立てまして、それにのっとってやろうとするということは、実は非常にむだなことになっております。事情事情で簡単に変わりますので、長期計画に人間とコンピューターといろんなものをインプットしてやることの費用自体がむだになっているというのがむしろ現状ではないか。しかし、今後安定成長を目指していくためには、そうしてまた財源もかつてほど余裕がなくて、これだけさえやっておけばいいという基本的なものが整備が終わったとすると、より慎重にどこへ資金を配分するのが有効かつ合理的かというのを考えざるを得ない、それには計画的な視点が必要になってくるわけですから、それを可能にするような制度に改める、その中で交付税制度も考えていくということが必要であろうと、そういうふうに考えております。
#26
○参考人(遠藤晃君) 私も地方交付税制度だけを切り離して評価をするということは大変むずかしいというふうに思っております。やはり地方財政制度全般から考えていく必要があると思うわけですけれども、そういう場合、この地方交付税制度が担うべき役割りという点では、これは地域の経済力の不均等がございますし、それを基礎にして、当然地方公共団体間の財政力の不均等が生じてまいりますから、それはいわば地域間で再配分、調整をする、そういう役割りを担うのが地方交付税制度であるべきだというふうに思っているわけです。したがいまして、先ほども申し上げましたように、大幅に税源を地方に譲るというそういう措置をとった上で地方交付税の機能を地域間の財源の再配分にとどめるということでありますれば、これは地方交付税率のそのものは現在の税率のおおよそ半分くらいのところにまで下げ得るということになるのではないかというふうに思います。
 それから、そういった税制の方を手を加えない、つまり、現行の税制のもとで、それではこの地方交付税率はどのくらいであるべきかというそういう角度から考えていきますと、これは私、ここ五、六年の間、たとえば大坂府下の東大阪市、寝屋川市、守口市、それから京都府下の精華町、それから現在は三重県の尾鷲市などの住民の生活実態調査から出発をして、それと、それぞれの市の行政のあるべき水準とのかかわり、これを追ってきているわけですが、そういう経験で申しますと、一つは、現実の行われている行政に投じられている財源と、地方交付税法に基づいて基準財政需要額が算定をされるその額との乖離の問題がございます。これを埋めるための税率の引き上げということは、これは一つ出てまいります。それからいま一つは、それは現行の行政水準を前提にしておりますから、住民にとってのたとえば憲法二十五条をいかに保障するかというふうなところで、これはいろいろ議論はありますけれども、一定のやはりあるべき水準を想定をする、そういう行政水準を高めていく、高めると申しましても必要を満たすという限りでありますけれども、そのために必要な財源というものも出てまいります。それらを含めて、たとえばこの八〇年代、あと八年間といったところでそういう状況に到達するためには、一体交付税率が幾ら引き上げられるべきかという議論は立つわけですね。まあ非常に大ざっぱに申しますと、そういう場合、少なくとも現行の三二%から一〇%程度の引き上げはこれはどうしても必要であろう、こういうふうなことを調査の中から考えてきているということでございます。
#27
○参考人(牛嶋正君) いま、どこの市町村でも総合計画の見直しをやっていると思います。私も愛知県で二、三の市と関係があるわけですけれども、そのときに問題になりますのは、基本構想、ビジョンづくりまではいくんですけれども、部門計画に入ってまいりますと、一番問題になりますのはその財政フレームであります。これから財源がどういうふうに見通せるのかという段階になってはたと困りまして、非常に夢のない計画になってしまうわけです。それで、地方行財政を展開していく場合に、先ほど私は受益と負担の直接的関係ということを強調しましたが、もう一つ重要なことは、財源の安定的な見通しであります。これから申しますと、私はやっぱり地方税を中心にした自主財源でいくべきではないか。この場合には、いま申しました総合計画を立てるにいたしましても、これは地元の話ですから、ある程度財源の見通しを立てることができるわけです。しかし地方交付税は国税三税、最も変動的な国税三税に依存しておりますので、非常に変動的。ですから、もらえばありがたいんですけれども、見通しを立てる場合には当然非常に問題がある私は財源ではないかというふうに思います。
 しかし、現に地域間に税源の偏在がある以上は、これはやっぱり調整していかなければならないわけでございまして、地方交付税が、そういった国と地方の縦の財政調整だけじゃなくて、地域間の横の財政調整も担っているとするならば、これはやっぱり存続は必要だと思いますけれども、その前に私はもう一度、国税と地方税の税源配分をここで改めて検討して、その上で地域間の格差がどれだけ残るのか、それを調整するためにどれだけの交付税の財源が必要なのかというふうな順序で検討をしていくべきではないかと、こういうふうに考えております。
#28
○山田譲君 どうもありがとうございました。
#29
○大川清幸君 私、公明党の大川です。
 きょうは貴重な御意見を伺わせていただきまして大変ありがとうございました。
 時間もございませんので、二、三点お伺いをいたしますが、地方財政が単年度、五十七年度形式的に均衡したこと、しかし実質的には必ずしもそうでないということについては、ほぼ同じ認識を私も持っているわけでございます。
 それで、具体的に端的にお伺いをいたしますが、大武市長さん、先ほどから論議になっておりました、五十六年度の地方税収とそれから交付税関係で、これ、落ち込んだ分は五十八年度精算に事務手続的にはなるわけですが、その辺の、五十六年、五十七年の地方税あるいは地方交付税の大体最終的なその税収見通しですね、どんなふうに市としてはごらんになっておるかという点が第一点です。
 それからもう一つは、投資的経費の中で、特に補助事業の方はダウンしていることは先ほどから御説明のあったとおりなんですが、全体的に見ますと、単独事業の方は政府の政策もこれあり、大変増額されておるわけですが、もし市としてこの単独事業をお受けになった場合の実績的な見込みはどうなるだろうか。全体的に見ると歴年これは実績がダウンしておる実情もあるので心配しておりますので、その辺のところをお話し願えれば大変ありがたいと思います。
#30
○参考人(大武幸夫君) まず、市税の見通しでございますけれども、これにつきましては、いま手元に詳しい最終的なものがございませんので、概略のところで申し上げたいと思いますが、五十六年度の場合には、市税は一応当初の見通しよりも若干上回る予定でございます。
 それからこの単独事業のことでございますけれども、単独事業につきましては、市の方も五十七年度の単独事業を先ほど御説明申し上げましたとおりかなり強化して見ておりますので、これは詳細十分検討いたしまして消化できる見込みで一応上げたわけでございます。
#31
○大川清幸君 そうするとあれですか、税収の上では、地方財政計画で当初から見込んでいた分についての心配はほとんどない、こういう状況判断でよろしいんですか。
#32
○参考人(大武幸夫君) 五十六年度ではそのとおりでございます。
 ただ五十七年度はまた、各産業のうち、福井市の税収の一番大きい面でございます機屋さん関係が非常に落ち込んでおりますので、果たして私どもの見込みどおりいくかどうか危惧しておりますけれども、しかし一応非常に抑えて税収を見ましたので、そうした意味ではいくだろう、こういうぐあいに思っているわけでございます。
#33
○大川清幸君 それでは次に、深谷先生にお伺いをいたしますが、先ほどのお話の中で、この地方財政計画というのは、従来の慣習あるいは事務的な問題等もこれあり、国の財政計画というか税収見込み等をどうしても基本にして単年度で組まざるを得ない、こういうことがございますが、先ほどお話しのあったとおり、地方公共団体の必要というか行政需要を満たしていく点では、ある程度中長期的な見通しを立てておいてもらった方が地方公共団体の側としても財政計画なり行政上のいろいろな必要を織り込んで予算編成等をやるには大変便利なわけですが、私もこれは必要だというふうに実は考えておる一人でございますが、そこで政府で先般立てました中期の経済展望ですね、これも率直に言って五十八年度見直さなきゃならぬだろうというようなことを大蔵大臣ももうすでに発言しております。これは、経済は生きていますから、変化に応じて手直しをせざるを得ないと思うんですが、ある程度の前提条件を設けて地方財政計画の方も中期的な展望に立ったものをつくっておいてもらった方がいい、こう思うわけですが、国の基本ベースになる経済の中長期的な展望との関連の上で、具体的にはなかなか細かいところまではむずかしいと思いますが、どんなふうに立てればいいというふうに御見解をお持ちでしょうか。
#34
○参考人(深谷昌弘君) 国も地方もそれぞれ中長期の計画を立てて行動した方が今後いいんじゃなかろうかというのは、理念上多くの方が賛成されることだと思うんです。私もそれを主張するわけですが、さて、それじゃ、具体的にこれを達成する計画の手法があるのかという問題になると、これは経済見通しの実績を見てみますと、非常にプアーな実績しかないわけでありまして、計画は予定であって未定で決定にあらずとか、まさにそういうあれで、いつも外からの外圧ショックが加わったり、日本の特殊事情が入ったりで、狂いがちであるということはまず認めなければならない。その上で、しかし安定的な計画が果たして可能であろうかということになるかと思いますが、これはやはり率直に、経済見通しというのはしばしば狂うものであるという認識をまず持つことが大事であろう。その上でローリングで修正していくというしかさしあたって私は手がないと思うんです。そうやってローリングで修正して順送りに路線が修正されると、それを認めた上でやるべきであろうというのが私の考え方です。
 それから、歳出について中長期の合理的な需要というのを見なければいけないということを申しましたんですが、やはり歳入の方も見通しが立たないとこれは困る。しかし年々の税収というのは、やはり経済が変動して、生き物ですから、税収はしょっちゅう変動いたします。そうしますと、単年度で三税の三二%というふうな――パーセンテージは今後変わるかもしれませんけれども、単年度で三税の何%というようなことをやっている限りはこれはいつも狂ってしまうということにならざるを得ないわけで、そうしますと、やはりあわせて歳入の方も、交付税、それから地方税も含めてでしょうが、特に交付税の問題ですが、交付税についてはやはり中期的な三税の見通し――三税を前提とすれば。ほかに新たな税ができればそれに変わるかもしれませんが。中期的な三税の見通しの中でどれだけが配分されるのだよと。向こう何年間についてはどれだけは確かに配分される、しかしその年々の事情によって年々の額は変動します、しかしならしてみれば幾ら確保されますよというような見通しなどもやはりアナウンスメントがあってしかるべきだろうと思います。そうして、それもやはりローリングで修正していくというやり方がさしあたって考えられることではなかろうかと思います。
#35
○大川清幸君 もう一つお伺いをしておきたいのは、時間もなかった関係で余り具体的にはおっしゃらなかったのかなと思うんですが、基準財政需要額の算定の方法というか、これは積み重ねで自治省で綿密にやるんですが、これについての何か御意見がおありになるようにちょっと伺っておったんですが、その辺はどうでしょうか。
#36
○参考人(深谷昌弘君) 基準財政需要額の算定のいろんな複雑な計算過程ですね、これは一体どういう意味があるのかと。そういう支出が基本的な財政需要なんだからそれに沿って大体やりなさいよという意味を含んでいるのかどうかという、これ大変微妙な、理念上はそうじゃないという恐らく政府の見解が出るでしょうけれども、しかし実際にそういう計算をやっているということはやはりアナウンスメントエフェクトがありまして、そうやりなさいよと言っているようにも聞こえるおけです。しかも、一定の三二%で総額を抑えておいて、単位費用はしょっちゅう変えるわけですからどうやっておさまるんだろうと。これはだれが考えたって不思議なわけで、それは結局のところはいろんな、係数のいじり方を工夫するとか、あるいは最後には地方債計画で調整をしてしまうとか、今回のように借り入れでとか、そういった措置で合わせていくと、そういったことをやっておるわけですから、果たしてこれほどまでに複雑な計算をする必要があるのかということはやはり疑問です。
 地方にとっては、ともかく各団体が納得するということが大事なんでかくも複雑になったことだろうとは思うんですが、しかしあれもふえ、これも基準財政需要になり、こっちもめんどう見るとやっているわけですから、だんだん何が何だかわけがわからなくなって、たとえばイギリスだと、あれはごく単純な回帰式か何かで配分してしまうんですね。人口とそれから何か経済の伸び率とか、ごく単純な回帰式で配分してしまうんですが、そういう配分の仕方をしても私はどんな差し支えがあるのかいなという気がいたします。むしろそういう、これだけはもらえるという見当がついた上で、それを確保した上で自分はどう有効に使うんだということに精力を傾注することが大事なんじゃないか。いまのような状態ですと、むしろこれを基準財政需要に入れてくれという主張の方へ精力が集中されるとか、あるいはここの補正係数をもう少し何とかしてくれとか、そういった場合の一定の枠の中での取り合いの方へ各団体が非常に精力を傾注しまして、しかし総額は抑えられているから、どこかがうまくやればどこかが割りを食うという、そういうゼロサムゲームになっているわけです。
 そうなりますと、納得するということは必要なんですけれども、果たしてトータルで見たときに合理的なのか、むだなところに地方団体が精力を傾注することに結果としてはなっているんじゃないかと、そういう気がいたします。
#37
○大川清幸君 それでは次に、牛嶋先生にちょっとお伺いをいたしたいんですが、先ほどのお話の中で、確かに地域住民の価値観の多様化、これは各都市、地方で起こっている現象だと思います。これに地方公共団体は適切に対応する必要が確かにあるわけでございまして、しかしながらニーズを的確に把握するというのはなかなか技術的にもむずかしい面があろうかと思うんですけれども、この手法については何か具体的な御構想をお持ちなのかどうかということが第一点。
 それから、財政フレーム等に関連して考えますと、どうしても一般財源の中の自主財源比率というのがかなり高いレベルで維持されないとこれはうまくいかないはずでございます。一方、いろいろ国の方針があって、一般財源の性格を持っている交付税などにもどうも拘束性がだんだんだんだん年を追うごとに加わってくる危険性もあったりするので、それらに対する何かうまい考えというか御構想なりをお持ちであるかどうか、この二点についてお伺いをしておきたいと思います。
#38
○参考人(牛嶋正君) 一口にニーズが多様化したと、それに対応しなければならないというふうなことでありますが、このニーズの把握につきましては、最近どこの市町村も毎年定期的にアンケート調査などを実施いたしまして、あるいは広報を通じて市民のそういった意識を喚起するというふうな方法でやっているようであります。確かに市民のそういう価値観というのは多様化しておりますけれども、それじゃ、その自分の住んでいる町をどういうふうな町にするのかということになりますと、非常に漠然としたものしか持っていないというのが私は現状じゃないかというふうに思います。そういう意味では、行政の側にそういう市民の意識を喚起しリードする、啓蒙する、そういう面もいましばらくは必要ではないかというふうに思いまして、先ほども行政能力の中にそういう要素も入れてお話しさしていただいたわけでございます。
 ですから、問題はむしろそういうニーズをつかんだ後、非常にばらばらに出てくるニーズのどこに焦点を合わせて限られた財源で満たしていくか、この判断力が非常に重要になってくる。この点につきましては、どうしても価値判断が入りますので、まだまだ科学的な手法というものはないというのが現状であります。しかし、市町村はそれなりの努力はしていることは確かでございます。
 それからもう一点でありますが、実は私はちょっと試算をしてまいりまして、いま仮に自主財源比率を五〇%までアップする、ですから、五十七年度の地財計画で申しますと九・四%アップになるわけでありますが、それと同時に一般財源比率も六一・四%を七〇%まで仮に引き上げると、これは八・六%アップになるわけですが、そういうことで、五十七年度の地財計画の資料を使って試算をちょっとしてきたわけでありますが、それでいきますと、国税から地方税に対しまして四兆四千億の財源移譲というものが必要になってまいります。もしこれを所得税から住民税へという形で行ったといたしますと、現在の国税、地方税の税源比率が六五・七%と三四・三%でありますが、これが国税で五七・八%、地方税が四二・二%というふうになりまして、これはアメリカの地方税、連邦税と州税合わせた比率にほぼ等しくなるわけで、まず第一段階として、これぐらいの自主財源比率を国から地方に一歩譲るという形で考えてはどうかというふうに思っております。それでいきますと、地方交付税は、財源では、いまの九兆三千三百億が若干減りまして八兆九千五百三十億でいいわけですけれども、国税三税の方が、先ほど申しましたように、所得税を住民税へ移すということでございまして減少いたしますので、交付税率は現在の三二%から三六%まで引き上げられることになります。大体これくらいの歩み寄りをまず考えるべきではないか、そういう時期に来ているんじゃないかというふうな見解でございます。
#39
○大川清幸君 どうもありがとうございました。
#40
○神谷信之助君 共産党の神谷でございます。
 五人の参考人の先生の皆さんに貴重な御意見をいただきまして、本当にありがたかったと思います。五人の参考人の方々そろって、今日の地方行財政制度の抜本的改善といいますか、改革が必要だという点では一致をされておるように思います。その中身についてはいろいろまた御見解があろうかと思うんですが。
 まず最初にひとつお聞きしたいのは、これは地方行財政を実際に担当されておられる福井市長さんにお尋ねしたいんですけれども、当委員会でも大分議論になりましたが、単独事業を今度は政府自身も推進をすると、こうなってきます。そうすると、それだけ自主財源を使わなきゃならぬ、それを交付税でどう見るのかという点でいろいろ議論になっております。まだ自治省当局の方は、現在までのところでは、傾斜配分を検討、研究をしているというのですね。かつて新産・工特法時代に、事業費補正を使って補正をやった時期があります。しかも、これは交付税制度の本来の性格からいうと邪道であるということ、これも自治省当局も最終的にお認めになって、それはなくなったわけです。そういう点について、市長会なり地方六団体の方ではどういうようにお考えになっておるのかという点、ひとつお聞きをしたいというように思います。
 それから、あとの学者の先生方にそれぞれいろいろな御意見をいただいて非常に参考になったわけですが、いずれにしても、この行財政制度の抜本的改革が必要だという点では一致するんです。こういう点では第二臨調も、国と地方の機能のあり方、特に第三部会を中心に議論をされています。ただその場合、第二臨調も、やっぱり国の財政をどう再建するかという国の立場からいろいろごらんになっておるようです。そういうように感ずるのですね。ですから、基準財政収入額の算定でも、都道府県八〇%、税収ですね。市町村七五%というのはけしからぬ、一〇〇%にしたらどうだとかね、そうしたら交付税率をもっと減らせるじゃないかという乱暴な意見も出ているようです、聞きますと。だから、その点は私はちょっと問題がある。われわれ、やっぱり地方行財政制度を抜本的に見直すという視野というのは、地方の住民自治をどう発展をさせるかという角度からこの行財政制度というものを見る必要があるということを議論をいつもしているのですけれども、そういう角度からひとつお伺いしたいんです。
 特にその場合、何といいましても地方税の財源、これは市長さんの方からもお話しがありましたように、地方税財源の充実、これに基づいていわゆる交付団体が、交付税の厄介にならなきゃならぬ団体が少なくとも半分以下か三分の一ぐらいに減るぐらいのやっぱり財源保障というものがあってしかるべきだろうと。ところが、現実にこの中心になる地方税法の審議というのは、たとえばこっちの例で言うと、当委員会でやったのは三月三十日でしたね。それで三十一日の本会議で成立です。だから自治体議会は専決処分になる。事前に説明を若干するかもしれませんが。だから、地域の住民自身が、自分が払うべき税金について自分の議会で議論をする余裕はないわけです。しかし議論をしなくても、地方税はちゃんと徴収できるわけですね。そこまで地方税法というのは、きわめて自治体の裁量権がない、そういう状態ですわね。これは一例ですけれども。このところに私は、自分たち自身が、自分たち自身の暮らしを向上させるために、みんなの力を合わせてつくっている自分たちの組織なんだという、この地方自治意識というもの、これが育たない一つの原因がある。逆に、地方財源をできるだけ圧縮をするといいますか、そういうことで、人件費の削減や、あるいは民間委託の問題とか、あるいは受益者負担の原則の堅持とか、そういう形で、上から見た、財源をどう減らすかという角度からの小さな政府論といいますか、そういう立場からの地方自治行財政の見直しというものが進められている。これは本末転倒というふうに私は思っているんですけれども、この辺の基本的な視点の問題について、参考人の四人の先生方で特に御意見がございましたらお伺いいたしたいというように思います。
 以上です。
#41
○参考人(大武幸夫君) 単独事業につきまして、福井市の例をちょっと申し上げますと、昭和五十七年度におきましては、一般会計全体の伸びが前年度比で三・六%でございますけれども、単独事業費の伸びを七・八%と、ちょっと大きく見積もっているわけでございます。したがいまして、昭和五十六年度におきましての地方単独事業対前年度比八・四%と比べますと大分大幅に伸びたと、こういうことでございますが、やはりこういう傾向が若干これからあるのではないか、こういうぐあいに思います。
 そこで、地方交付税でこれをどうするかということはちょっと私もいま申し上げられませんけれども、やはりこれらの税源といいますか、自主的な財源というものが非常に必要になってまいりますので、先ほどから申し上げておりますとおり一自主財源をやはり何らかのかっこうで強化してほしいということが一つございますし、また、いろいろな現行補助金制度の中でも、やはりある程度われわれの自治体自体が相当これに縛られる面がございますので、自主的に使えるような総合補助金というような制度、こういうものが私らとしては望ましいわけでございます。
#42
○参考人(古川卓萬君) 現在の地方財政法の仕組みを見ますと、収支の最後を合わしていくものは何かというと、これは交付税による財源措置という仕組みになっていると思います。つまり、事務総量を前提いたしまして、それに対する国の支出金を算定する、ないし地方債その他が入りまして、差っ引いたところを裏負担として交付税で見ると、こういう仕組みになっているというのが私の理解であります。事実、交付税法の中にも、標準的な行政を維持できなければ返還させるという二十条の二の規定がありまして、決して言われているような自由な財源という性格で割り切れるものではないと思います。
 私は、住民自治の強化という角度から言いますと、こういった地方財政法の考え方それ自体が検討されなければならないのではないか。つまり、最後の収支じりを地方税でとるというふうになりますれば、いまおっしゃっておりますような地方税法が三月末に通ってというふうなことはできませんし、国から渡します交付税というのは十二月ぐらいには各団体に配分しないとやっていけないというふうになるわけで、私は将来の方向としては、そういう地方財政法も含めまして地方団体の自主的な決定権、財政自主権が確立できるようなことを検討すべきである。それで、技術的にはやはり経費についてもいまのようなどんぶり勘定では合理的な判断などはとてもできないというふうに考えておるわけです。
#43
○参考人(深谷昌弘君) 私も、いまの古川参考人の述べたことにきわめて近い意見かと思いますが、結局、自治体の責任、自主性をどうやって果たすか、一体何に裁量権を持ち、何については国に協力するかということをやはりはっきりさすべきで、無限定に自主性を高めよとか、無限定に国に協力をせよという言い方はやはりおかしいので、先ほども述べましたように、たとえばローカルなパブリックサービスについては地方の自主性を尊重するけれども、しかし、それは同時にまた、そういうものの比重が高まるとすれば、景気調整については今度は調整の必要が出てきますので、そこについてはまた調整力が強化される必要があるかもしれません。そういう問題でありまして、無限定に自主性を高めるとか低めるとかという問題ではなかろうと思います。
 それじゃ一体、財政運営に関してどこで裁量権を発揮して調整するか。自治体が自分の責任において調整するかということに関しては、確かに私は、最終的に地方税ですね。自治体が調整すると。それによって、つまり地方税を上げて歳出をふやすのか、それとも歳出はがまんして地方税も上げないでおくのかということを自治体自身が選択を迫られる。それが住民が真に望んでいることを理解するやはり正当な手段だろうと思うのです。住民が地方税の増税も辞さず、だからやってくれというものについてはやる。しかし、それをやるために増税は困るというのであれば、それは歳出を控えるというような、そういう選択が初めてきいてくるわけですから、そういう点で私はやはり調整の手段として、地方が自分の税で調整をしていくような余地を制度上つくっていくべきであろうというふうに考えております。
 それをしながら、交付税はやはり残ると思うんですね、全部地方税でやるというわけにはとうていいかないのが現実ですから。そうすると、交付税である程度の見通しを確保した上で、それにプラスするのか、それとも減らしていくのかということは、住民との相談で自治体が判断していくというやり方に徐々に近づけるのが正当な手段であり、また、先ほど牛嶋参考人が地域の住民の真のニーズをどうやって知るかとかいう問題を解決するためにも、そういう手段が図られる必要があると思うのです。
 それで、ニーズという言葉はやはりちょっと問題がありまして、ニーズというとこれは価格が、コストがつきませんので、みんながこれは必要だと言えば、それはどの程度必要ですかということをどこで判断するかというのは非常にむずかしくなる。それはやはり一度そういう住民の自分自身の判断、自分の負担とのフィルタリングを通して、ニーズからディマンドへ何とか転換させる手段がないと、恣意的な、非常に恣意的な判断になりがちであるということを一言つけ加えさしていただきたいと思います。
#44
○参考人(遠藤晃君) 御質問の中で、現在一部に見られる論調が非常に本末転倒ではないかということをおっしゃったわけですが、私も二重の意味で、いまの臨時行政調査会に見られる議論は本末転倒をやっているというふうに思ってまいりました。一つは、おっしゃいましたように国と地方、その関係の問題を非常に一面的に国の側からのみ考えるということでありますし、それからいま一つは、これは行政と財政の関係でありますけれども、国民生活を支える上で一体行政がいかなる役割りを果たすべきかという、そこのところが、言葉としてはございますけれども、しかし現実の政策論議のところではもっぱら財政規模をいかに圧縮できるかという、財政の側から行政を切り縮めていくという、そういう議論がなされているということを大変憂慮をしております。
 それから、地方税法の問題に係りまして、それと住民意識との関係についてお触れになりました。これは御指摘のとおりでありまして、最近も議論を呼びました例の国民がともすれば公共的な行政をゆすりとかたかりとかむしり取りとかの対象として見るという、こういうとらえ方があるわけですけれども、それじゃこれは、たとえば切実な要求を控えて税負担を減らすことができるかと言えば、控えようが何しようが、決まった地方税法、しかも国のところで決まってそれは取られるわけでありますから、そういう中では少しでも現実の生活上の要求もありますから、行政に事を求めていこうというふうになってくるというのはこれは当然のことであるわけです。
 しかし、それとあわせて、大胆な住民自治、そこへ事をゆだねていくということになりますと、京都府下あたりで幾つか例があるわけですが、たとえば城陽市あたりで公共的な学校や保育所をつくる場合、住民の直接参加でもってプランニングをやるという、それは重ねてきているわけです。そうしますと、これは施設あるいは備品等、まあ要求はたくさんあるわけですから、大変お金のかかるものになっていくかというとそうはならないわけですね。最初は一たんふくらんでいきますけれども、そういう中で、参加をしている住民の中から、この学校だけにこんなにお金を使っていいんだろうかというそういう声が出てまいります。そして、たとえばプールの建設は第一期の工事計画から外してもらおうというようなことを住民自身が言い出すということがあるわけです。
 先ほども牛嶋先生おっしゃいましたけれども、地方公共団体を信頼をする、それをもっと詰めていきますと、住民を信頼するということでしょうけれども、そういうところの中でこそ初めてこの自治ということがわが国に根づいていくわけですから、ここでは文字どおり思い切った地方分権を財政の制度のところでも徹底をし、さらにその地方の分権が住民自治の中で運営される、こういうあり方を追求をしていくべきであるというふうに思っております。
 それからいま一つ、特に臨調の議論を通して人件費、民間委託、受益者負担という一連の問題が出てきておりますけれども、これもいまのような議論が具体化をされますと、これは地方自治体のいわば自殺行為みたいなところに持っていかれかねないという危惧を持つわけです。たとえば人件費悪論みたいな形で人件費の問題を取り上げられますけれども、人件費は行政の経費の一部でありますから、それなしではやれません。そしてまた、行政の仕事の場合、これは対象が物ではなくて生きて動いている地域社会であり、あるいは人間でありますから、一般の工場等の生産労働のように、細かく基準を決めて管理をしていくということが大変むずかしい労働であるわけです。ですから、職員自身一人一人の力量なり創意なり姿勢なり、これが大きく行政水準を左右するということですから、当然すぐれた人材を確保していかなければなりませんし、あるいは地方分権という点で言えば、安い給与単価でもってたくさんの人を雇うのがいいのか、高い給与単価でもってすぐれた――いわば少数精鋭ですね、そういう行き方をする方がいいのかというのは、これはもう自治体のいわば政策的な選択の問題であります。それを十把一からげに人件費が多いこと、高いことはいかぬことだというふうなことでやられていきますと、自治体行政の健全な発展ということは保障できないということになると思うんです。
 それから、民間委託の問題も、これはいわば行政が一体どういう行政効果をつくり上げていくべきかというところで、その実施主体がこれは公共団体であるべきか、あるいは住民の自主活動であるべきか、あるいは企業であるべきかということが考えられていくべきことであります。しかし、いまはもっぱらサービスのコストの面からだけ取り上げられまして、民間委託の方が安くできるから民間委託へというふうなことでは、これは求められるサービスの水準が維持できないと思うんです。たとえばお年寄りの福祉の給食のサービスなどを考えますと、これは単に食事を与えればいいではなくて、それをやっぱり生きがいにしてもらうという点では地域のボランティア的な活動の中で経費が行政でもって負担される、こういうあり方が望ましい。そういう点では実施主体は民間が望ましいわけです。けれども、それはコストがどっちが安くつくからそうであるべきだという立て方で議論がされますと事は間違ってくるというふうに思うわけですね。
 さっき寝屋川の調査のことを申しましたけれども、寝屋川の給食の職場で、給食を何のためにやっているのかという議論をいたしました。そうしますと、これはやっぱり子供たちの健全な肉体的、精神的な発達のためだという、そういう議論になっていって、そうであるとすると、お昼の給食だけで子供たちの健全な発達が保障できるのかということで、職員が子供たち一人一人に朝御飯を食べてきたのかどうかということを聞く。そして、その結果をまとめてお母さん方に訴えるということをしているわけです。これはやはり行政あるいは公務員としての立場とか、あり方というものを自覚している、そういういわば直接の実施主体であって初めてそういったことができるという面があると思うんです。ですから、この安易な民間委託論についても慎むべきであるというふうに思います。
 さらには受益者負担でありますけれども、これももともと行政経費の負担が、例の応益原則、つまり受益と負担を結びつけるという、そういう理論からこの近代社会の中で発展をしてまいりまして、しかしそれが現実の所得配分の不公正、貧富の差という中で受益とそれから負担の関係を結びつけられないということから、いまのその関係を一たん切り離して応能原則、能力に応じて負担をするというあり方に変わってきた。これはやはり社会的な現実の反映であるわけですから、そういった中で再び所得配分の不公正を放置したままに応能原則を部分的に取り入れてくる、これなどももちろん低所得者にとって大変厳しい行き方を強いるということでありますから、十分慎重にこの議論をしていかなければならないんではないか、そういうふうに思っております。
#45
○委員長(上條勝久君) 速記をとめて。
   〔速記中止〕
#46
○委員長(上條勝久君) 速記を起こして。
#47
○参考人(牛嶋正君) いまの御質問は、地方自治の根底に財政自治があるとするならば、真の地方自治が確立するためには地方自治体が課税権を持つべきではないかという御主張かと思います。それに対しまして、現在の地方税法では全国一律の税制になっているわけでありまして、そういう意味では真の課税権は地方自治体側にはないというふうに判断していいかと思います。ただ法定外普通税とかあるいは超過課税等に若干認められている程度であります。
 しかし、アメリカの場合のように、非常に国土が広い場合には各州でそれぞれ独自の税制を確立すると、そういたしましても経済活動にさほど大きな支障はないと思いますし、実際にアメリカの場合でも、だんだん州間の税制を比較いたしますと同じような形になりつつある傾向が見られます。日本のような場合、これだけの狭い国土でありますから、それぞれの地方自治体が独自の税制を持った場合に、これが大きな障害になることも確かであります。しかし、いまのように二百万を超える大都市も同じ市町村税、それから五千人ぐらいの農村の町村でも同じ市町村税ということは、これはそれぞれの自治体が持っております役割り、あるいは都市機能から考えて私はどうかというふうに思います。
 そういう意味で、大都市税制あるいは都市税制を、複数の税制を考えて、そして自治体がそれを選ぶ、そしてそういう複数の都市税制を考えるに当たりましても自治体側から十分な意見を聴取をするという形で進められるならば、いま先生がおっしゃいました課税権の問題というのはある程度取り入れられるんじゃないかと、こういうふうな考えを持っております。
#48
○伊藤郁男君 民社党の伊藤でございますが、大変皆様御苦労様でございます。
 時間がもうありませんので、最初に福井市長の大武市長にお伺いしておきます。
 先ほどもお話がありましたように、地方の時代だとか地方の分権ということを言われておりますけれども、実際は依然として三割自治である。こういうことはお話があったとおりであると思うんですね。そこで、その三割自治から抜け出るためにはどうしたらいいのか、どこをどのように地方から見て改革をしていけばその三割自治から脱却できるんだろうか、この点をお伺いをしておきます。
#49
○参考人(大武幸夫君) これは、先ほどから申し上げておりますように、やはり地方の自主性で使われる財源を必要とするわけでございますので、自主財源の確保ということが一番大きい問題だろうと思うわけでございます。
 そこで、当初いろいろ御説明を申し上げてお願いを申し上げたわけでございますが、そのためにまず行政の範囲をいろいろ見直して、いわゆる補助対象となっている事務事業の整理、こういうことを行っていただいて、事務事業の廃止にあわせて補助金等の整理をして、そしてそれらを地方の方に転嫁とならぬような、そういう形でいろいろお願いをしたいということと、それから事務事業の再検討の結果存続されたものであっても、人件費補助とか、零細補助、また地方に同化定着している事業に対する補助につきましては国庫補助を廃止していただきまして、一般の地方財政の財源に振りかえるように検討していただきたい、こういうことでございます。
 それから、国庫補助金として存続することが必要な事業につきましても、いろいろその効率的運用を確保するために内容等について十分検討していただきまして、統合メニュー化の促進等、また総合補助金制度、こういうことをひとつ考えていただきたい。こういうことを含めて地方の自主財源の確保をいろいろお願い申し上げたい、こういうぐあいに思っているわけでございます。
#50
○委員長(上條勝久君) 速記をとめて。
   〔速記中止〕
#51
○委員長(上條勝久君) 速記を起こして。
#52
○伊藤郁男君 時間が本当にありませんので、あと一点だけ御見解を、これは牛嶋先生にお伺いをしておきたいと思うんですが、いまも市長さんが言われた話と関連をするんですが、実は国のいまの仕組みは、三千有余件の補助金を持っていて、そして千五百本ぐらいの法律をそれぞれの省庁各課が所管をして、そして金と権限を持って地方を統制支配しているという、言葉は大げさかもしれませんが、実態はそうだと思うんですね。三割自治という言葉もその辺のところから来ていると思うわけです。
 そこで、私どもといたしましては、かねがねから地財法の十条の二項にある普通建設補助金、国庫支出金ですね、この部分を切り離して第二交付税として一括して地方に交付しようではないか、もともとこの十条二項というのは、本来は地方が全部負担をしてそういう公共事業に金を出さなきゃいかぬわけですが、これは、国がその一部あるいは全部支出しようじゃないかと、こういうことで特例として設けられておりますから、本来は自主的に地方が運用できる部分だと私どもは判断をしまして、こういうものについては第二交付税として位置づけて、いろいろ国があれこれ細かいことに条件をつけずに――条件をつけられますから地方は大変膨大な人を使い、膨大な資料を使いながらその補助金をもらわなきゃいかぬ、こういうことになって、それが陳情行政の悪いところになっておるわけでありまして、そういうものも第二交付税をやれば除去できるのではないか、そして地方はある程度自主的に、国との計画ももちろん調整をしながら自主的にこれを判断して使える、こういう方向に持っていくべきではないかということをかねがねから主張をしておるわけでありますが、この点についてのわれわれの考え方に対しまして先生のお考えをお聞きをして終わりたいと思います。
#53
○参考人(牛嶋正君) 地方交付税というのは、地方団体、地方財政の固有の財源という見方がありますけれども、やはり実態はそういう受けとめ方がされていないんじゃないだろうか、あくまでも依存財源であるというふうであります。
 私はむしろ、いまおっしゃった国庫支出金あるいは国庫補助金の削減に関しましては、自主財源の拡充、私、先ほどの試算をもう一度続けさしていただきますと、四兆四千億ほど国から地方へ移譲するわけですが、結局それは全部国庫支出金の削減で賄い得るわけでありまして、私の試算では、五十七年度の国庫支出金の構成比二三・一%が一四・五%まで抑えることができまして、八・六%減でありまして、金額で申しますと約四兆円ほど削減できるわけです。これがいま御指摘になりました第二交付税的な性格を持つわけですけれども、私は、交付税よりもやっぱり自主財源でいくべきではないかというふうなことでこういった提案を用意してきたわけでございます。
#54
○委員長(上條勝久君) 他に発言もなければ、参考人に対する質疑は終了いたします。
 一言ごあいさつを申し上げます。
 参考人の方々には、長時間御出席をいただき、また、貴重な御意見をお述べいただきましてまことにありがとうございました。委員会を代表いたしまして厚くお礼を申し上げます。
 本日はこれにて散会いたします。
   午後三時五十九分散会
ソース: 国立国会図書館
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