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1972/05/08 第71回国会 衆議院 衆議院会議録情報 第071回国会 地方行政委員会 第22号
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1972/05/08 第71回国会 衆議院

衆議院会議録情報 第071回国会 地方行政委員会 第22号

#1
第071回国会 地方行政委員会 第22号
昭和四十八年五月八日(火曜日)
    午前十時四十三分開議
 出席委員
   委員長 上村千一郎君
   理事 小山 省二君 理事 谷垣 專一君
   理事 中村 弘海君 理事 中山 利生君
  理事 三ツ林弥太郎君 理事 山本弥之助君
   理事 林  百郎君
      愛野興一郎君    今井  勇君
      片岡 清一君    亀山 孝一君
      島田 安夫君    古屋  亨君
      前田治一郎君    保岡 興治君
      渡辺 紘三君    岩垂寿喜男君
      小川 省吾君    佐藤 敬治君
      山田 芳治君    吉田 法晴君
      多田 光雄君    三谷 秀治君
      小川新一郎君    小濱 新次君
      折小野良一君
 出席国務大臣
        自 治 大 臣 江崎 真澄君
 出席政府委員
        人事院事務総局
        給与局長    尾崎 朝夷君
        人事院事務総局
        職員局長    中村  博君
        総理府人事局長 皆川 迪夫君
        自治政務次官  武藤 嘉文君
        自治大臣官房審
        議官      森岡  敞君
        自治省財政局長 鎌田 要人君
 委員外の出席者
        大蔵省主計局主
        計官      加藤 隆司君
        文部省管理局振
        興課長     宮地 貫一君
        建設省河川局防
        災課長     黒坂 正則君
        地方行政委員会
        調査室長    日原 正雄君
    ―――――――――――――
委員の異動
四月二十七日
 辞任         補欠選任
  愛野興一郎君     阿部 喜元君
同日
 辞任         補欠選任
  阿部 喜元君     愛野興一郎君
    ―――――――――――――
五月一日
 地方公務員退職年金スライド制の早期実現に関
 する請願(辻原弘市君紹介)(第三四一九号)
 同(坊秀男君紹介)(第三六〇〇号)
 ドライブイン等における酒類の販売禁止に関す
 る請願(赤澤正道君紹介)(第三四四八号)
 同(臼井莊一君紹介)(第三四四九号)
 同(倉成正君紹介)(第三四五〇号)
 同(山田久就君紹介)(第三四五一号)
 自治体病院の財政援助に関する請願(高鳥修君
 紹介)(第三四五二号)
 同(小沢辰男君紹介)(第三六〇一号)
 同(旗野進一君紹介)(第三六〇二号)
 市街化区域内農地の宅地並み課税阻止等に関す
 る請願(松尾信人君紹介)(第三五一五号)
 地方財政の危機打開に関する請願外二件(土井
 たか子君紹介)(第三六〇三号)
同月七日
 地方公務員退職年金スライド制の早期実現に関
 する請願(野間友一君紹介)(第三七〇五号)
 同(板川正吾君紹介)(第三七六四号)
 同(江田三郎君紹介)(第三七六五号)
 同(大出俊君紹介)(第三七六六号)
 同(加藤清政君紹介)(第三七六七号)
 同(加藤清二君紹介)(第三七六八号)
 同(清水徳松君紹介)(第三七六九号)
 同(高田富之君紹介)(第三七七〇号)
 同(成田知巳君紹介)(第三七七一号)
 同(古川喜一君紹介)(第三七七二号)
 同(堀昌雄君紹介)(第三七七三号)
 同(武藤山治君紹介)(第三七七四号)
 同(八百板正君紹介)(第三七七五号)
 同(栗田翠君紹介)(第三八五三号)
 水道事業の独立採算制廃止に関する請願(多田
 光雄君紹介)(第三七〇六号)
 自治体病院の財政援助に関する請願(園田直君
 紹介)(第三七六一号)
 同(高鳥修君紹介)(第三七六二号)
 地方財政の危機打開に関する請願外五件(土井
 たか子君紹介)(第三七六三号)
 固定資産税の免税点引上げ等に関する請願(瀬
 野栄次郎君紹介)(第三七七六号)
は本委員会に付託された。
    ―――――――――――――
五月一日
 地方財政の危機打開に関する陳情書(新潟県北
 蒲原郡水原町議会議長鈴木鈴一)(第二五七
 号)
 都市財源の確保に関する陳情書(大津市議会議
 長山本佐蔵)(第二七〇号)
 市街化区域内農地の宅地並み課税等に関する陳
 情書外一件(京都府議会議長橘堅太郎外一名)
 (第二七一号)
 地方公営企業法による水道事業の財政対策に関
 する陳情書(北海道常呂郡留辺蘂町議会議長村
 井博)(第二七二号)
 教員給与引上げに伴う地方財源確保に関する陳
 情書(中国五県議会正副議長会議代表島根県議
 会議長小山映雄外四名)(第二七七号)
 自治体病院の経営健全化に関する陳情書(室蘭
 市議会議長青野二郎)(第二八四号)
 地方財政の強化に関する陳情書外一件(栃木県
 議会議長大野陽一郎外一名)(第三一七号)
 町村財政対策の拡充強化に関する陳情書(福岡
 市天神一の一の八福岡県町村会長三輪修平)(
 第三一八号)
 過疎、過密対策の強化促進に関する陳情書(福
 岡市天神一の一の八福岡県町村会長三輪修平)
 (第三一九号)
 地方公営企業の財政確立に関する陳情書(田川
 市議会議長星野重一)(第三二〇号)
 地方公務員共済年金の改善に関する陳情書(田
 川市議会議長星野重一)(第三二一号)
 特別区の区長公選制実現に関する陳情書外二件
 (東京都板橋区議会議長大沢耀史外二名)(第
 三二二号)
 自治体病院の財政援助に関する陳情書外一件(
 田辺市議会議長久保義郎外一名)(第三二三
 号)
 地方自治法の一部を改正する法律案反対に関す
 る陳情書(赤平市議会議長高江良男)(第三二
 四号)
は本委員会に参考送付された。
    ―――――――――――――
本日の会議に付した案件
 地方交付税法の一部を改正する法律案(内閣提
 出第四六号)
     ――――◇―――――
#2
○上村委員長 これより会議を開きます。
 内閣提出にかかる地方交付税法の一部を改正する法律案を議題といたします。
 質疑の申し出がありますので、順次これを許します。山田芳治君。
#3
○山田(芳)委員 まず、最初に、大蔵省の方にちょっとお伺いをしたいのですが、先般の新聞で、昭和四十七年の決算で約六千億程度の増収が見込まれるという記事が出ておりましたが、昭和四十七年という年は、御承知のように、地方財政でも一兆円が不足するということで、自治省当局も非常に苦労されたし、また、地方団体も、どうなることかということを非常に心配しておったわけでありますが、結果的には、そういうような増収が見積りよりも多くなったというわけですが、それの交付税へのはね返りはどの程度あるかということをこの際ひとつお伺いをしたいと思います。
#4
○加藤説明員 三月末の数字しか目下のところ出ておりませんが、補正後の数字で申し上げますと、一般会計分が予算額で九兆一千三百五億でございますが、三月末累計で九兆六千三百五十九億、したがいまして、五千五十四億の増収になります。この中で、三税でございますが、七兆三千七百六十七億という実績でございますが、予算額が六兆九千百十七億、この差額が四千六百四十九億になります。この三二%分を計算いたしますと、千四百八十八億になります。
#5
○山田(芳)委員 これは四十九年へ繰り越されるわけですから、これは、四十九年の段階でまた清算されるものと思いますので、それで、一応これは聞いておくことにいたします。
 それから、その次に、きょうの日本経済新聞を読みますと、公共事業を抑制をするということを本日の閣議で決定をして、約六〇%を切った五九%台の契約を上半期にする。ミックスポリシーと言われるが、いわゆる財政金融政策によって景気の浮揚調整を行なうという従来の政策の一環であるということはわかるのでありますが、私ども地方におるものとして見ると、最近の実態は、主計官も御承知かと思いますけれども、セメントは不足している。木材は非常に値上がりをしている。公共事業は非常に行き悩んでいる。そういう中で非常なインフレムードであるという形になっておるわけですから、抑制をするということについては一つの意味があると思いますけれども、六月ないしは九月の雨季を前にして、昨年は非常に大きな災害が各地にあったわけでありますが、災害復旧については、地方ではほとんど手がつけられない。特に、これは御承知かと思いますけれども、いわゆる中小の業者は、たとえ入札を指名されても、落札がないというのが現状であります。したがって、不要不急のものをとめて、セメントをそういう中小企業に回すというようなことを、この前も国会の中でも発言をされているようでありますけれども、しかし、災害復旧については、何としても早く完成をしてやらなければ、六月なりあるいは九月のいわゆる災害時に対して非常に困るわけであります。六〇%を切った契約高ということは、そのこと、それ自身に意味はないとは言いませんけれども、災害についてどういうふうに考えられるか、この点ひとつお伺いをしたいと思います。
#6
○加藤説明員 本日の閣議で、大蔵大臣から、いまの繰り延べの御報告を申し上げていると思うのでございます。したがいまして、私ども、必ずしも詳細全部について承知しておりませんが、聞きますところによりますと、豪雪地帯、積雪寒冷地帯とか、あるいは生活環境施設とか、それからただいまのお話の災害復旧とか、こういうようなものにつきましては、繰り延べにあたりまして、各省におきまして、それぞれただいまのお話しのような配慮をいたしておるように聞いております。
#7
○山田(芳)委員 この点は、地方財政担当のほうの大蔵省の主計官も、十分に、くれぐれも配慮をしていただくようにお願いをしておきたいと思います。
 では、いよいよ本論に入りますが、まず、第一に、現行の地方交付税制度というのは、御承知のように、昭和二十四年八月のシャウプ勧告に基づいて制度化されたわけでありまして、そのときは地方財政平衡交付金という形であったわけであります。このときには地方の財政の事情に応じて交付金の金額をきめるという方式であったわけでありますが、それでは、そのつどそのつど予算によって非常に左右されるという不安定さの中で、昭和二十九年に現在の地方交付税制度というのものができて、いわゆる三税の一定割合ということで今日に至っているわけであります。近時、社会経済の変動が非常に激しくなってきている中で、地方団体の財政需要というのは飛躍的に増大をしている。こういう中で、これをまかなうに必要な財源というものが、三千三百ある現在の地方団体が付与されていないことは、これはわが委員会ひとしく主張しているところであるわけであります。したがって、現行の財政制度全体を根本的に検討する必要があるということは常にわれわれは主張しているわけでありますけれども、現実に、総体的に根本的に洗い直すということがなかなかできかねているという現状も現在であろうと思うのです。私は、そういう立場に立って、こういう流動的な、激動的なときにこそ、地方交付税の原点をもう一へん考え直す必要があるのではなかろうかというふうに考えておるわけであります。
 さて、昭和四十八年の地方交付税の予算は、約三兆円になろうという大きなものであります。地方交付税法の第一条を読むと、この地方交付税の趣旨とするところ、目的とするところは、一つは、いわゆる財源の均衡化、財源調整ということがいわれるわけであります。第二の目的は、それを通じて、地方団体が交付税の中に幾ら積算されているかどうかということを見ながら、地方団体の地方行政の計画的な運営を保障するということが書かれているわけです。しかし、三兆円もの金は、これはおおむね国庫補助金に見合う額に近いわけでありますけれども、そういうものでの財源調整という立場はもうすでに失われておって、いわゆる財源付与であって、財源調整などというものではない。いま、地方団体全体を見てみると、都道府県においても、四府県しか交付税をもらっていない府県はない。大都市というような、大きな財源を持っているといわれているところでも、軒並み交付団体になっている。そういう状況の中では、いわゆる多いところから取って少ないところに回すというような理論はすでに失われているのだ、明らかに、財源調整ではなくて財源付与である、そういうふうな立場に立って考えると、私どもとしては、現在、交付税の中に内包されているいろいろの問題点があろうというふうに思います。
 そこで、一つ二つお伺いをいたしたいというふうに思いますけれども、現在の地方交付税の機能というか、使命というか、そういうものについては、私がいま申し上げたような観点から、昔の静的な地方財源の調整機能というものをはるかにこえている機能を果たす段階に来ている。私など若いときには、いま文部大臣をやっている奧野誠亮さんがちょうど財政課長なり局長をしておられて、常に私どもに言ったことは、地方交付税というのは、特定の行政目的を誘導する作用をするものではなくて、あくまでも一定水準だけを保障する機能であって、それ以上のものは交付税に与えられているのではなくて、それは補助金の作用であるということを言われている。しかし、法律の目的はそれ以来一つも変わっていないけれども、内容的にはずいぶん変わってきているというふうに私は考えるのです。そこらあたりのものの考え方について、まず、基本的に、政務次官というよりも、財政局長さんにお伺いしたい。
#8
○鎌田政府委員 御指摘の点でございますが、これは御案内のとおり、現在の交付税になりましたまでの過程はただいま山田委員からお話しがあったわけでございますが、そのとおりでございまして、当初、たとえば町村財政補給金あるいは地方分与税、配付税といったような、どちらかと申しますと財源調整機能というものを重点にしておった時代から、平衡交付金、それから現在の交付税というふうに、財源調整というものを一方において行ないつつ、地方団体の計画的な行政運営というものが確保されるような自主的な財源を保障する、いわゆる財源調整機能から財源保障機能へ、こういう一つの大きな流れの中におきまして、しかも、他方におきまして、地域住民の地方団体に対する行政需要というものが多様化してまいる、あるいは複雑多岐にわたってまいる、こういうものにどのように対処していくかということであろうと思うわけでございます。その場合におきまして、私ども、地方交付税法の第一条に書かれておるところでございますけれども、地方団体の独立性を強化する、あるいは自主的な行政運営を確保するという意味で、地方団体がこの財源というものについてひもをつけられないということがやはり一つの基本になるのだろうと思います。
 第二の問題といたしましては、この地方税というものと地方交付税というものの中に、中間的なものといたしまして譲与税がございますけれども、この地方税、譲与税、交付税、大きくは地方税と交付税、これをどのように考えてまいる。その間に国庫支出金というもののあり方という問題がからんでまいるだろうと思います。私ども、端的に申しまして、まず、第一義的には、地方税源というものを強化する、第二義的には、そういう強化された地方税源と並びまして、交付税というものによる財源保障機能というものを重視してまいる、こういうことで進んでまいるべきではないだろうかというふうに基本的には考えるわけであります。
 なお、それとあわせまして地方債の機能、これは、立ちおくれのはなはだしい社会資本の急速な整備という要請にこたえてまいります上からも、あるいは負担の世代間の分配という面から申しましても、やはり地方債の機能というものを無視することはできない。そこで、地方税、交付税、それを補完するものとして地方債、こういうものを三本柱として考えてまいりたいというふうに考えておる次第でございます。
#9
○山田(芳)委員 財源保障的な意味に変わりつつあるという点については、そのとおりだと思うのですが、ただ、具体的な問題になりますと、現在、交付税の機能というか、作用が必ずしも明確に区分をされていないところが、いまの密接な関係のあるところの補助金なり起債あるいは税というものの中で、それぞれ体系は違ってはいても、非常に区分がされていない部分が多いのじゃないかということを、一、二例をあげて私は申し上げてみたいと思うのです。
 まず、第一に、これは文部省の方も来ていただいておると思うのですが、私学の補助金を例にあげてみたいと思います。私学の補助金については、御承知のように、大学については、文部省から、施設費の補助あるいは運営費の補助を、補助金として最近直接出すようになりました。また、昨年からは、幼稚園については、市町村が負担をすることを一定の条件として、幼稚園にも補助金を文部省は直接出しておられる。ところが、まん中にある高等学校については、文部省は一銭の補助金もお出しにならない。したがって、やむを得ず交付税の中で、昭和四十八年は二百九十億でしたか、財源を無理してさいてというか、本来なら補助金で処置すべきものを、交付税の中に計算をしているということで財源を付与している。幼稚園に補助金を出し、大学に補助金を出している。それでは何で私学の高等学校に補助金を出さないのか。それなら交付税というのは補助金の身がわりじゃないかというふうに思うのですけれども、文部省のほうはどういうふうにお考えになるか、ちょっとお伺いしたい。
#10
○宮地説明員 振興課長の宮地でございます。
 私ども、文部省の補助金といたしましては、私立大学については、先生御承知のとおり、昭和四十五年度から経常費の補助金が交付されることになったわけであります。ただ、私立の高等学校以下に対しましては、やはり四十五年度から、交付税で同様の財源措置がなされることになったわけであります。考え方の基本といたしましては、私立の高等学校につきましては、都道府県知事が所轄庁の長であるというたてまえがありますので、経常費につきましては交付税で財源措置をお願いいたしまして、都道府県知事から補助金を出していただいているというようなたてまえをとっております。
 ただ、一般的に特定目的に応じまして補助金を交付するかどうかというのは、それぞれまた別途あるわけでございまして、たとえば理科教育振興という観点から、理科教育の設備費の補助金を出すとか、あるいは産業教育振興という観点から、産業教育の施設設備費の補助金を出すということは、これは、補助金として、それぞれ法律に基づいて出すケースはあるわけでございます。
 ただ、私立学校に対する経常費の補助について申しますと、ただいま現在の制度としては、大学については、文部省が所管庁であるわけでありますから、文部省から補助金を直接交付していく、高等学校以下については、御案内のとおり、交付税で財源措置をしていただきまして、所轄庁の都道府県知事から出していただく、そういうたてまえをとっているのが現状でございます。
#11
○山田(芳)委員 ちょっとかみ合わないのですけれども、行政監督をしていれば、そこから財政を支出しなければならぬ、それは、財政負担団体と行政的な監督権能とは一緒でなければならぬという議論は何にもないと私は思います。
 それからもう一つ。私の聞いているのは、補助金を、ということを言っているのであって、都道府県知事が出されることについておかしいと言っているのじゃなくて、都道府県に補助金をどうしてお出しにならないのかということを聞いているのです。そこをもう少し明確に言ってください。
#12
○宮地説明員 都道府県に対して補助するか、交付税措置をとるかというのは、これは、現行制度では交付税措置でお願いしているというのが現状でございますが、先ほどの都道府県知事が所轄庁の長であるから都道府県知事が補助をするということ自身、その問題も一点あるわけでございますが、高等学校の生徒というのは、大体当該都道府県に住んでいる子供が多いというのが第一点ございます。それと、高等学校の進学率というのは現在八七%をこえておるわけでございますが、公立高等学校については、都道府県が公立高等学校を設置し、それの運営費を出しておるわけでございまして、私立高等学校に参るか、公立高等学校に参るかということで、学校の設置者の区別によって父兄負担に差があっては困るというような観点から、私立高等学校に対する運営費の補助も四十五年以降出されることになったわけでございます。
 文部省といたしましては、現在のところ、大学に対しては直接補助制度をとっておりますが、この四十五年度から実施いたしました経常費補助が、大体五カ年計画で、経常費の人件費の二分の一を補助金として支出するということを目途といたしておるわけでございまして、現在、四十八年度でその第四年目ということになるわけでございます。目下、年次計画といいますか、そういう年次的に拡充をはかっていくということで施策を進めている段階でございますので、現状といたしましては、高等学校以下に対して交付税措置でお願いしている。それの財源措置の拡充をお願いいたしまして、私立高等学校以下の教育水準の向上をはかっていただく。現状といたしましては、そういうたてまえで進んでおるわけでございます。
#13
○山田(芳)委員 私は額の多寡を言っているのじゃございません。私の論点は、いまの交付税の機能を聞いているので、多寡の問題をいま申し上げているのじゃないのです。交付税の機能というものが、ある意味において補助金の先行的な役割りをしているような部分が多いのじゃないかという一例を私学の補助金で申し上げたのです。ですから、いまのいろいろ額の問題や拡充の問題については、それはまた別途文教委員会等でお聞きするとして、私の言っているのは、補助金でやるべきものを、交付税に算入したものによって財源措置をしていますからという言い方についてはおかしいのではないか、交付税には交付税の機能があり、補助金には補助金の機能があるのだということで補助金制度ができ、交付税制度ができているのに、混淆しているのじゃないかということをお伺いしているのです。
 それじゃ、もう一つ、違った例を申し上げてみましょう。通学の補助金制度というのがありましたね。文部省が一時とっておりましたけれども、時限立法でおやめになった。これが過疎の足という形の中で、運輸省がある部面について補助金を出して、交付税でバックアップをするという形になった。それ以前は特別交付税等で、過疎の地域における通学なり住民の足の確保ということをやったことがあるわけであります。ですから、そういう点を見ても、本来的に補助金を出すべきものであるのにかかわらず、交付税で、各省がおやりにならないから、自治省においてそういう予算措置をしながら補助金制度を打ち立ててきたという形になっているのじゃなかろうかと私は思う。また、現在、過疎債、辺地債というのがございます。そして、それの七割なり八割というものを、暫定的ではあるけれども、十年間にわたってカバーをして、交付税で元利を見ていくという措置をやっておる。これは私に言わせれば、各省が過疎については補助金のかさ上げをしていくべきではないか。たとえば近畿圏、中部圏、首都圏等において、特定の公共事業についてはかさ上げをしている。そういうものにかわる考え方を過疎なり何なりに導入をしている中で、交付税がそれの元利をあとから追っていく形の中でカバーをしていくということは、結局、補助金の見合いをここでやっているのではないか、交付税機能の立場から言うと、補助金の機能と交付税の機能が若干混淆しているのではないだろうかという感じが私はするのですが、私の考えが間違っていたらけっこうなんですが、そこらあたりについて、財政局長からお願いしたい。
#14
○鎌田政府委員 御指摘のような点が全くないとは言えないと思います。ただ、基本的に考えてまいりまして、この交付税あるいは前の平衡交付金のときはまさにそうであったわけでございますけれども、要するに、国と地方とで、国が負担すべき事務と地方団体が負担すべき事務というものを明確にいたしまして、地方団体が負担する事務については、それに対応する財源措置というものを考えてまいる。これは基本的には、まず、第一次的には地方税であり、第二次的には交付税であり、国庫負担金、補助金、いわゆる広義におきます国庫支出金というものがそれに加わる。
 その場合の割り振りを一体どうするかというと、一つの極端な考え方といたしましては、国の補助、負担金というものは最小限度にとどめて、できるだけ交付税をふやし、あるいは地方税をふやして、地方団体の自主財源で、地方団体の自主的な判断に基づいて支出をさせていく。これも一つの行き方で、ある意味において、民主政治のもとにおける地方自治のあり方の一つの典型だと私は思うわけでございます。ところが、そこには、先生御存じのとおり、経済力の地域的な不平等とという問題もございますし、あるいはまた、国として、いわゆるナショナルミニマムといったものの要請もあるわけでございますので、そこのところは、交付税でどれだけのものをふやし、あるいは国庫支出金でどれだけのものを立てていくかという、ある程度は相対的な判断の問題になろうかと思います。
 ただ、ただいま御指摘になっておられます私立高等学校以下の助成の問題につきましては、歴史的な経過があるわけでございますが、現在の制度というものは、それなりに、私どもの解釈をもっていたしますれば、大学教育というものは国が受け持ち、高等学校以下の教育というものについては地方団体が受け持つ。その場合におきまして、国が地方団体に対しまして補助金を出して、それに地方団体が裏負担をいたしまして助成をするという形がいいのか、あるいは、そういうものも全部ひっくるめまして、地方団体のいわば与えられた一般財源の中から私立学校に対する助成を行なっていくかというのは、これは一つの政策判断の問題ではあろうと私は思いますけれども、やはり、現在の高等学校について、公立の場合でございますれば、地方団体がまるまるこれを負担いたしておる。あるいは、私学の場合でございますれば、それとの見合いにおきまして地方団体がまるまる助成をする。それに対応する財源としては交付税。もちろん、交付税は打ち出の小づちではございませんので、時代の進展につれまして総額を確保してまいらなければならないわけでございますが、それなりに、基本的な考え方としては一つの指向されるところではないだろうかというふうに考えておる次第でございます。
#15
○山田(芳)委員 おっしゃる意味はわかるのですが、交付税の税率を上げるべきだということを言おうと思って言っておられるのですが、こういうものをいまのワクの中で、あるならばできるだけ補助金にして、三二%のワクでもっと地方団体の財源補正をしてほしいということを私が最後に言おうと思ったのですが、先にそういう御意見を言われたので、これはあとからまた締めくくります。
 私の言う意味は、混淆しているのじゃないか、そういうところをもう少し整理をすべきだというふうに思っているということとともに、私がこれから質問をするような点に交付税は使われていくべきだというふうに思うのですが、一昨日ですか、新聞に、自治省がいま言われた、われわれから言えばシビルミニマム、まあ、ナショナルミニマムといいますか、地方団体として、いわゆる行政水準のあるべき姿というものを描くべきではないか、それに向かって交付税が一定の役割りを果たしていくということが書いてあったが、交付税の中には、いま言いましたように、補助金見合いのようなものが入っているかと思うと、あとからこれも触れていきますが、たとえば事業費補正のように、仕事をすればするほど交付税がふえていくというようなものもあれば、たとえば地方団体においては、六つも七つも保育園はあるけれども、標準団体においては四つしか幼稚園は認めていない。しかし、現実には六つも七つもあるという場合に、それは結局自己財源という形になっている。それでは、その団体によって、四つの幼稚園で事足りるのかということになると、これは自治省が先日発表した内容から言うと、交付税の標準団体における施設とかその他と、いまの、自治省のどこの課でやられたのか知りませんが、おそらく振興課あたりでやられたものとの間に非常な乖離がある。だから、自治省が地方団体の水準としてはこれなんだということをお示しになるのならば、交付税もそれに対する誘導措置をすべきではないか。
 かつて、いまから十数年前、自治省に調査課というのがあったときに――これが再建課に後になったのでありますが、調査課のときには少なくともそういう試みがなされました。各地方団体において、市町村において、少なくともどのくらいの施設を持つことが地方団体としてのあるべき姿であるかということをひとつやってみようじゃないかという試みをやったことがあります。現在の地方団体において、政府から見たときに、もっとシビルミニマム的な、いわゆる文化的で健康な、憲法の保障するような地方団体の機能を果たすためには、どういうところの施設、どういうところの学校なり、保育所なり、あるいはまた社会福祉の状況が行なわれるのが適当であるかという試みを発表されて、それは十万都市において行なわれた。これは、おそらく、交付税が十万都市を一つの標準団体にしておりますから、それを一つの足がかりにしてされたものであろうと思いますけれども、都道府県においても、あるいはもっと小さな市町村においても、あるいは指定都市においても、どういうものが標準的なものであるかという一つの設定をしながら、その中で、交付税というものがある誘導的な役割りを果たすべきであるというふうに思うのですけれども、現行の交付税はあまりにも現状のあと追いをし過ぎておって、当面の財政対策のみに追われている状況が大きい。そういうナショナルミニマムでもけっこうですから、そういうものを設定して、三二%などという率にこだわらずに、地方団体として果たすべき役割り、機能というものから見る、いわゆる文化的にして健康的な自治体をつくるための必要な施設、基準、文化水準というものを設定をし、それに誘導していく役割りとしての交付税のあり方というものがあるのではないだろうかと私は思うのですが、その点についてはいかがでしょうか。
#16
○鎌田政府委員 基本的には全く同感でございます。
 ただいま御指摘になりました都市の生活環境と申しますのは、まさに、市民が快適な都市生活を営むために必要な生活環境施設の整備というものはどのようにあるべきかというものを、人口十万の都市を対象といたしまして、それを大都市周辺都市と地方都市の二つのタイプに分けまして、自治省が財団法人日本都市センターに研究を委託したものが、例の一昨日の新聞に出ておりました都市生活環境に関する研究報告でございます。
 私どもといたしましては、御案内のとおり、交付税におきまして、毎年、標準団体におきまする標準的な施設の行政水準というものを設けまして、それを基礎にいたしまして交付税の算定をいたしておるわけでございますが、そこで見込んでおりまするこのものと、この目標水準ということで出されておりますものとの間にはかなり大きな開きがございます。他方、御案内の経済社会基本計画といったものも先般策定を見たわけでございますし、私どもも、そういうものをないまぜながら、たとえば今後十年間におきまして、地方団体の、たとえば生活道路の舗装率、あるいは下水道の普及率、あるいはごみなり屎尿なり、あるいは都市公園なり、こういったものの到達すべき施設水準の目標を立てまして、それを各年度でどのように割り振っていくか――現在、御案内の地方財政計画におきまして、長期計画事業費というものでそれは芽を出しておるわけでございますが、それにさらにただいま申しましたようないろいろな研究の成果等も摂取をいたしまして、現在の時代に即応したものに引き続いて改めてまいろうというふうに現在考えておるところでございます。
#17
○山田(芳)委員 それは交付税で誘導策をとるということは、もちろん、いまの三二%では当面の措置だけで追われているわけですけれども、そういう動的なものもさることであるけれども、一つのイデアールティープスといいますか、理想型をこしらえて、それに誘導していくような財源措置を交付税においてやるということはいかがなものでしょうか。
#18
○鎌田政府委員 その場合の財源でございますが、繰り返して申し上げますように、これにつきましては、財源としてはもちろん交付税だけではないわけでございますし、先ほどからお話しが出ておりますような、国庫支出金の合理化という問題もございましょうし、あるいは地方税源の充実という問題もございましょうし、あるいは地方債の役割りという問題もあるわけでございまして、それらを総合勘案しながら、交付税の総額というものを定めてまいる。当然、その場合におきまして、他の財政需要とのからみ合い、あるいは税源の充足とのからみ合いにおきまして、交付税率の問題というものも検討の機会がまいろうかと思います。
#19
○山田(芳)委員 もちろんそうでありますけれども、交付税で先導的な役割りをひとつやってほしいというのが私の意見でありますので、これをくんでおいていただきたい。
 それから、次に、そういうふうにいろいろの団体における目標というものを、十万都市の、いわゆる二つのタイプに分けておつくりになったわけですが、それをやはり交付税へ導入をしていく。現在、都道府県では、百七十万というものを標準にしているのですけれども、これはあとからも触れますけれども、少なくとも百七十万で標準的な団体を想定をして、積み上げ方式による積算をやって、それに段階補正をかけることによって人口段階を補正しているというやり方をやるわけでありますが、その段階補正が必ずしも十分でないというところに非常な誤差が出てきているわけです。ですから、これはまたあとで触れますけれども、たとえば指定都市を含む府県については、社会福祉の関係の人口は割り落としをされております。だから、老人医療が、いま都道府県で財源の措置をされている形になっている中では、たとえば京都府の場合は二百三十万くらいありますけれども、割り落としをされると百六十万くらいになってしまう。だから、老人医療については正確につかめない。いわゆる段階補正の限界というものがあるわけです。ですから、指定都市を含む府県について、一つの標準的なものを考える、それから、いまの百七十万なり二百万あたりで一つのものをつくる、そして、もう少し小さな百万前後というようなもの、三つくらいを置く、市においては、十万なんて言わぬと、やはり、三十万、五十万というところの、機能が住民のために相当活動しなければならないような都市の標準、それから十万、あるいは町村の一万、二万というような、いわゆる中小都市に向くような団体を置いて、そこで段階補正なり、実働補正なり、そういった補正をやっていくならば、より正確に交付税の算出ができるけれども、現在の交付税は、いま言ったように、都道府県において一つ、市町村において一つしかないので、段階補正においても、その他の補正をやっていっても、必ずしもそれが十分でない。それは特別交付税でつくのだと言われても、特別交付税にワクがあるので、十分それが把握し切れないという点があるので、私は、そういう標準的な一つの施設方針というものをきめていく中で、交付税が一定の役割りを果たすとするならば、そういう標準団体の数をもっと多く設けることによって、積算の基礎をより明確にし、そこにはある程度の将来の見通しを含みながら、そういう各市町村、都道府県における施設の標準というものを含みながら、多くの――多くのと言っても、もう少しクラシファイをした、分類をしたところの団体を取り上げた上で、より正確な経費の算入というものをはかっていくということが適当ではないかと思うのですが、これはいかがでしょう。
#20
○鎌田政府委員 非常に貴重な御示唆だと思うわけでございますが、同時に、現在の交付税の配分の技術的な面ではございますが、ある程度基本に触れる問題のようにも思うわけでございます。と申しますのは、交付税の基準財政需要をはじきます場合、これは冒頭の問題に返るわけでございますが、地方団体に、いわば計画的な行政というものができるような財源をある程度豊富に確保するということからいたしますと、一般的な、いわゆる包括的な財源付与という面から考えてみますと、あまり個々の団体の実情に即した、こまかい、積み上げた形での財源付与ということになりますと、いわばひもつきの補助金の集まりといったような形のものにもなりかねない。そこで、もう一つは、やはり現在でも、交付税の基準財政需要の計算は、ある面におきましては非常に精緻煩瑣になっておりまして、一般に理解を得にくいという御非難もあるわけでございます。そういったことから、標準団体の選び方というものにつきましては、いまのような、府県段階で一つ、市町村段階で一つ、それでその場合におきます段階補正なり、密度補正なり、態容補正なり、こういうものを行なってまいります場合に、ただいま仰せになりましたような幾つかのグループというものをつくりながら、それを連ねて、あるいはそれが二次曲線になりますとか、一次曲線になりますとか、その行政の態容によって違うと思いますが、そういう形で補正の内容を精緻にしていく、こういうやり方が現在の段階では実情に即した一歩前進ということではないだろうか。
 御指摘の点につきましては、なお引き続き検討させていただきたいと思います。
#21
○山田(芳)委員 それから、次に、超過負担の問題については、先日渡部紘三議員から質問があったように思いますが、私は、交付税の中の積算の基礎それ自身に超過負担があると思う。交付税自身に超過負担がある。いま、補助金だけを取り上げて、六事業なり何なりを取り上げているわけですけれども、たとえばここに一つの資料を持ってまいったわけですが、例の一つとして、高層公営住宅の場合、交付税上は平米当たり四万八千九百十八円、学校建築の場合であれば四万一千百円だというようなことでありますが、実際には、とてもそんなものでは現在できないわけでございます。
  〔委員長退席、三ツ林委員長代理着席〕
そういう意味で、たとえば交付税に算入をされている単価差、それからもう一つは数量差、これを例にいうと、先ほどもちょっと触れましたが、十万都市で幼稚園が三つか四つということになっておりますが、はたしてそれで足りるのかどうかというようなこと。あるいは社会教育施設建設費というのが十万都市の中にありまして、この本に全部あるわけですけれども、それをずっとあげていくと、「その他教育費」なんかの中で、十方都市であるのは何かというと、図書館があるということになっていますけれども、それの積算がわずかに四十万ぐらい。たとえば幼稚園の場合等についても、非常に単価が安い。数量も少ないかわりに、単価も安い。こういう二つの問題が、補助金と同じように交付税の中にあるわけであります。したがって、交付税の算定の基礎のこの単位費用それ自身に、数量差並びに単価差の超過負担がある。そういうもので計算をして、その上になおかつ基準財政需要額をはじき出して、総額に及ばないときには基準財政需要額に調整率をぶっかけて割り戻すという計算をする。もちろん、税が伸びるときには、それを再算定をしてもとに戻すというやり方をしますけれども、しかし、考え方として、そういう数量並びに単価差の超過負担があるということを前提としていろいろな補正係数をかけても、基礎が、それ自身がもうすでに超過負担をしているわけですから、その点について、まずそこを直すべきではないだろうかというふうに思うのですが、どうでしょう。
#22
○鎌田政府委員 御指摘の点は二つあろうかと思います。一つは、この交付税で、統一単価表によりまして積算をいたしておるわけでございますが、その統一単価が国庫補助の単価と同様に超過負担の問題があるのではないだろうかという問題と、もう一つは、先ほど申しました標準団体におきます標準的な施設の規模をつくっておるわけでございますが、それが実情に合わないのではないだろかという問題、大体この二点になろうかと思います。
 前段の統一単価の問題につきましては、これは技術的な制約もございまして、私どもの考え方としましては、国庫補助単価を使わざるを得ない。その国庫補助単価において超過負担があるならば、四十八年度におきましてやりましたような単価の是正というものをまず国に行なってもらう、それに即応して交付税の統一単価を改めてまいる、こういうことで、基本はやはり国庫補助単価の是正であろうと思うわけでございます。
 それから、施設の点につきましては、これは、私ども先ほど申しました十万都市の都市センターの研究の成果等もございますので、明年度以降の問題といたしまして、これをどのように標準施設の規模において反映させてまいるか。これは引き続き検討いたしてまいりたいと思うわけでございますが、ただ、ただいま特に大都市周辺の都市等でお困りになっておられますのは、おそらく学校施設だろうと思いますが、学校施設の場合でございますというと、標準施設をつくりまして、それにつきまして、学校の数というものについては、これは一応問題にしないと申しますか、かかわりなく、事業費補正の形で交付税の基準財政需要に織り込んでまいる。こういう措置をいたしておりますので、その点は救われておるのではないだろうかと思います。
 なお、公営住宅をただいまお取り上げになりましたが、公営住宅につきましては、これは交付税上は措置をいたしておりませんで、これにつきましては起債措置をいたしております。起債の単価といたしましては、今度単価是正を行ない、あるいは規模是正を行ないました国の補助単価、補助規模によりまして起債の査定をいたしておる。こういうことでございます。
#23
○山田(芳)委員 次に、事業費補正の関係を触れられましたから申し上げるのですが、事業費補正という内容は、私は、本来的に交付税のいままでの考え方になじまないのじゃないかと思いますけれども、しかし、これを一たん取られる以上は、私は、これは拡充していかないと地方団体として非常に困るということを申し上げたいと思うのであります。
 まず、その第一点は、事業費補正というのは、その当該年度において公共事業なり何なりをやった場合に、そのある部分を交付税の中の基準財政需要額に算入をしていくという方式なんであります。したがって、そういうところは仕事をすればするほど交付税がふえる。そういうこと自身がいいか悪いかという問題、交付税の保障する財源保障となじむのかどうかという問題があるのですけれども、しかし、事業費補正というものを算入した以上は、やはり、それを減らしたりふやしたり、当該年度ごとに変えてくるということは地方団体として非常に不安定な要素を持つのではないかというふうに思うわけであります。だから、そういう点について、特に昨年度――四十六年度なり四十七年度等において、いわゆるドル・ショックなり何なりの中で、地方税が非常に収入が伸びないという形の中で、事業費の補正分を削って、そしてそれを特別事業債という起債に持っていったわけですね。そうすると、本来交付税に入っているものを特別事業債の形で振りかえてしまえば、これは借金が残って、いままでは交付税で措置されていたものを交付税で措置されないということになる。それなら、振りかえられた特別事業債の元利償還を交付税で見るのかというたら、それはしないのですということですね。そうなると、事業費補正というのは、そのときそのときによって算入率は変えている、そしてまた、その税収が少なくなってくると起債に振りかえる、起債こ振りかえたら、交付税から振りかえたんだから、元利償還を一体保障するのかというと、それは自己財源で償還、ふえたときに払いなさい、こういうことだと思うのですが、そこらあたりの理論的な――三つは関係あるとはいいながら、それぞれ体系が違うわけでありますから、もらうほうの金には書いてないけれども、体系が違ったところから出ていく以上、それぞれの果たす機能なり、地方団体にとってみての財源措置というものはやはり変わってくるので、そういう点について、事業費補正の問題と、それからいま言った事業費補正を特別事業債に振りかえた問題について、元利償還を交付税でしない。これはおそらく交付税原資が少ないからできないんだろうと思う。ですから、私は、特別交付税全体をふやすべきだと思うので、事業費補正をやった以上は、これはどんどんやっていただいて、社会資本の充実に充ててもらいたいし、それの償還を交付税でやっていく、それに足りない分は交付税の原資をふやしていくという方向でないと、地方団体はたまったものじゃないと思うのですが、これはひとつ大蔵省のほうの主計官とともに、財政局長さんにお願いしたい。
#24
○鎌田政府委員 事業費補正のそもそものおい立ち、これは先生も十分御存じだろうと思うわけでございますが、昭和三十七年に港湾と海岸について事業費補正というものは設けたわけでございます。その当時の考え方といたしましては、交付税の基準財政需要の計算というものが、ある程度の技術的な制約というものによって、地方自治体の現実というものに合わない、乖離の幅が非常に大きいというものにつきまして設けたわけでございますが、その後交付税の総額がある程度伸びてまいるにつれまして、この事業費補正のワクというものが広がっていった、こういうことでございまして、その経過におきましては、多分に、交付税全体にややゆとりが出たときにそういう措置がとられた。したがいまして、当時の私どもの先輩諸公が事業費補正というものについて加えておりまする論評等を見てみますと、これはある意味においてやむを得ない措置だ、事業費補正というものをあまり拡大していくことは、先ほど御指摘のありましたように、事業をどんどんやればそれだけ交付税をもらえるということになり、あるいは交付税というものを特定財源化するものだ、こういうことで、非常に自己批判しながら、やむを得ない措置としてとってきておったという経過があるわけでございます。私どもも、率直に申しまして、事業費補正というものの基本的なあり方というものについては、現在以上に拡大するということについてはいかがなものであろうかという考え方を持っておるわけでございます。たまたま四十七年度のああいう地方財政の窮境におちいったわけでございますが、そのときに事業費補正というものを削減いたしました。その段階におきまして、私ども、昭和四十八年度以降におきまして、現在の事業費補正の姿で固定をしたい。おっしゃいますように、少し景気がよくなればふやす、景気が悪くなればこれを振り落とすということでありますと、地方団体の安定的な財政運営というものはますますできない因子をつくるわけでございますので、そういった面から申しまして、事業費補正は現状のままでしばらく固定をさせる。この面につきましては、将来の方向といたしましては、むしろ地方債で仕事をする。地方債で仕事をいたしまして、その元利償還というものを、一定の客観的な基準で基準財政需要に織り込んでいく。その方向のほうがベターであるのではないかというふうに考えておる次第でございます。
 それから、四十七年度にとったものについての元利償還、これを将来見るべきではないかという点につきましては、ただいまの事業費補正の考え方それ自身がそういう基本的な考え方に立っておるわけでございますし、将来ある程度地方税なり交付税なりの伸長も見られるわけでございますので、そのときの状況によりましてあらためて考える。現在のところにおきまして、元利償還の措置をするということは考えておらないところでございます。
#25
○山田(芳)委員 しかし、交付税の中で事業費補正をして、そしてやってきておって、それは交付税を与えていったということは、地方団体側から見ると、やはりそれを期待しておった。税収が減ってきたので交付税の原資が減る、だから、それを振りかえてやっていくということであるなら、理論的に言えば、将来に向かってのことはいざ知らず、昭和四十七年にやった措置の分については、元利償還を交付税の上ですべきである。一番最初に、私は、四十七年の決算はどのくらいあるのかということを聞いた。ところが、千四百八十八億ですか、というものが出ている以上は、それを原資として事業費補正で割り落としたものに対して償還財源としていくべきじゃないかと思うのですが、どうでしょうか。
#26
○鎌田政府委員 税収が伸びなかった、あるいは交付税が伸び悩んだ、そういうことが一つのきっかけになったわけでございますけれども、事業費補正というものにつきまして先ほどちょっとくどく申し上げましたように、私どもといたしましては、基本的なあり方というものについて検討をすべきではないかというふうに考えておりましたやさきに、こういう財政状況になったわけでございまして、事業費補正それ自身、四十六年度の姿というものを何も絶対化して考える必要はないのじゃないだろうかというふうに考えております。
 その問題とは別に、先ほど申しましたように、地方債の元利償還というものを、現在、ものによりまして、ある程度単位費用で見ておるものもございますし、あるいは事業費補正それ自身で見ておるものもございますが、そういうものでどのように適正化をはかってまいるか、そういう方向で検討したらいかがなものであろうかというふうに考えておる次第でございます。
#27
○山田(芳)委員 これは、四十九年の段階でどれだけの交付税が精算されて出てくるかによって、またその点は質問をさせていただきたいと思いますので、この点は、少なくとも一度発足をしたわけですから、将来に向かってのことは別として、過去の点については当然ぜひ見てやってほしいというのが地方団体側の意見であるということを申し添えて、これは今後に問題を一つ持ち越しておきたいと私は思います。
 次に、交付税の算出額と決算という形を比べられたことがあるかどうかということなんですが、私は私なりに、私のおりました京都府において、府並びに市町村を調べてみたわけでありますが、私は全国的な面はわかりませんけれども、少なくとも相当の乖離がある。教育費なり何なりにおいて、徴税費もそうでありますが、約三割くらいのギャップがあるわけなんですけれども、全国的に、交付税の算入の需要額と、決算において充当された一般財源との比較はどのくらいになっておるか、ちょっとお知らせいただきたい。
#28
○鎌田政府委員 資料の関係で昭和四十六年度でございますが、四十六年度の決算におきまして充当されました一般財源六兆四千六百二十九億円でございます。それに対しまして、四十六年度の基準財政需要額、これは再算定後でございますが、五兆一千六百十九億円でございますが、その比率といたしましては〇・七九九、約八割ということでございます。
#29
○山田(芳)委員 そうすると、全国的にいうと二割強のギャップがあるわけですね。このギャップのあるおもな理由は何とお考えになっておられるか、ちょっと説明していただきたい。
#30
○鎌田政府委員 御案内のとおり、交付税の基準財政収入の計算におきましては、都道府県税の場合でございますと八割、それから市町村税の場合でございますと七五%と見ておるわけでございます。したがいまして、基準財政需要額との見合いにおきましては、県の場合でございますと二割、市町村の場合でございますと二五%というものは、いわばワクの外に置かれる。こういうことがございまして、税収が多ければ多いほど、その二割なり二割五分のギャップというものは大きくなる。
 それから、もう一つは、地方団体の歳出におきましては、税のほかの財源、たとえば預金利子収入でございますとか、あるいは決算剰余金でございますとか、あるいは水利使用料でございますとか、あるいは国庫補助負担金等におきまして後進団体のかさ上げ等がございます。そういったものがございます。あるいは、そのほかに公営競技の収入といったもの等もございます。あるいは不交付団体でございますれば、財源超過額というものも財源として引き当てられるわけでございますので、そのギャップというものはそういうもので埋められておる、こういうことでございます。
#31
○山田(芳)委員 私はこういうふうに思うのですが、先ほどからずっと申し上げておりますように、現実の標準団体における施設や行政の水準が、地方団体が住民から要求されているものとの間に必ずしも合致がない。相当大きなギャップがあるので、現実に交付税で計算されたところのものではとうてい間に合わないので、やりくりをしながら、とにかく、一般財源を充当しながら、財産を売って行政を行なっていくという中で、こういうギャップが出てきている。だから、われわれの言ういわゆるシビルミニマムというような面に交付税の単位費用なり施設基準というものを設けていくという努力をもっとしていくことがこのギャップを埋めるゆえんだというふうに思うわけであるし、そのためには交付税の総額をふやしていかなければならないのではないだろうか。いまお話しにありましたように、競馬、競輪、その他いわゆるギャンブルというようなものは、社会的に言えば、あるいは地方団体から言えば、決して好ましいことではないけれども、やむにやまれず、住民の要求にこたえるためにやっているという事実がある。そういう中でそういうものの収入を充てている。また、その収入の一部を特別に吸い上げて、また各府県にまいているという事実もあるわけでありますから、そういう点、少なくとも社会的にギャンブルが必要であるかないかの議論はさておいて、財政的に言えば、そういうものを充てていくということは、本来的に言えば必ずしも好ましいことではない。しかも、現実に交付税の歳出額と決算との間にギャップがあるということは、やはり、住民の要求というものにこたえていく地方団体としては、いまの交付税それ自身ではとうていやっていけないから、いろいろな点をやりくりしているのではないかというふうに思う。特に、財産を売り払ったり、その他収入を増加させるという形でつじつまを合わしているのではないかというふうに考えるわけですが、こういう考えはいかがですか。
#32
○鎌田政府委員 私は、両面あるのではないだろうかと思います。一面におきましては、確かに、御指摘のような事実も否定できないと思うわけでございますが、交付税の性格からいたしまして、ただいま申し上げましたように、基準財政収入を標準税収入にまるまる見込んでおらない。七五%なり八〇%なりしか見ておらないということは、基準財政需要のほかに、いわゆる二割なり二割五分なりの留保財源でその自治体の実情に即した仕事というものをやってもらう、こういう面があるわけでございますので、その面におきまする決算との乖離という面は、いわば現在の交付税の制度の仕組みとして当然に出てまいるのではないだろうか。ただ、それだからといって、現在の交付税の基準財政需要は、だんだん御指摘がありましたように、これが何も完ぺき最終のものではもちろんない。時代の進展に伴いまして、われわれといたしましても充実向上をはかっていかなければならないわけでございますので、そういった面におきまする所要額の的確な算定、交付税総額の確保という問題は、私どもも一瞬たりとも忘れてはいけない問題であろうというふうに認識をいたしておる次第でございます。
#33
○山田(芳)委員 地方財政計画はときどき洗い直しをやって、規模是正をやるわけでございますが、やはり交付税においても、いま言ったギャップがあるというならば、また、施設基準の単価等も、これは計画的に洗い直しをする必要があるというふうに私は思うわけですが、その点はいかがですか。
#34
○鎌田政府委員 先ほどから申し上げておりますように、標準団体の中におきまする行政なり施設なりの中身、こういったものについての見直し、洗いがえと申しますか、そういうものは、いままでも私ども絶えずやってまいっておるわけでございます。今後もこれを重ねてまいりまして、実情に即したものにやっていかなければならない。これは当然のことでございます。
#35
○山田(芳)委員 次に、総論的なものの最後として、特別交付税の問題にちょっと触れてみたいと思うのですが、特別交付税の交付について、これは最後の調整的役割りであるということで、各地方団体としては非常に期待をするというのが実際の実情であります。そういう中で、特別交付税はルール分が相当加味されてくる。これはやむを得ないし、また、傾向としてけっこうなことだと思う。しかし、その特別交付税のルール分を普通交付税に移せない理由は何なんだろうか。たとえば、同和事業なんかの問題になってくれば、事業費補正などというものを入れている以上は、そういう事業のやつも特別事業補正と同じ考え方で、同和事業の一定割合を普通交付税に算入すべきであるというような問題もあるだろうし、いろいろなルール計算がいま特別交付税の中で行なわれているものも普通交付税に移していくべきだ。これも、交付税総額が少ないので、結局、はみ出した分を特別交付税の中でやりくりをするという形の中でルール分を入れていくという形をとらざるを得ないのかどうか。あるいは、もちろん特別交付税総額を多くすることは適当でないという意見もありますけれども、いまの特別交付税はほとんどルール分で追われている。したがって、災害やその他のほんとうに必要なものに対しては算入が不十分である。特別の、当該地方団体特有の財政需要に対しての算入が特別交付税においては非常に不十分だ。何か矛盾があると、それはひとつ特別交付税で考えますと言うけれども、これでは――あとでもこれは各論的にいろいろ言いますけれども、交付税で入れますと言うけれども、算入されたものを見てみると一割も満たないようなものが入っている。これでことしは何とかかんべんせいという形にならざるを得ない。だから、ルール分をもっと普通交付税の中へ取り込んでいく、それによって、総額が必要ならふやす、それで、特別交付税は、ほんとうに当該地方団体が他と違った特殊な財政事情が必要な場合には十分算入をしてやるという方式にいくべきじゃないだろうかと思うのですが、どうでしょうか。
#36
○鎌田政府委員 特別交付税の配分におきまして、いわゆるルールあるいは準ルールと申しておりまするものをどうして普通交付税に移せないのかというお尋ねでございますが、このいわゆるルール的なものとして取り上げておりますのが、いま御指摘になりました災害、あるいは防災過疎過密、産炭地、基地、あるいは公営企業の健全化、あるいは同和対策、あるいは特殊土壌地帯、こういったようなものでございまして、いわば全都道府県、全市町村というものに普遍的に分布しておる問題ではございませんで、地方団体ごとにいわば片寄っておるという問題、あるいは時期的に普通交付税の計算の以後に出てまいる災害などでございますと、まさにそうでございますけれども、普通交付税の計算では織り込めないような実情のもの、こういったものでございますので、これを普通交付税に持ち込むということにしますと、計算算定上技術的な困難があろうかと思います。ただ、特別交付税の総額でございますけれども、これも、交付税総額がかなり毎年増加してまいっておりますので、特別交付税の総額も二千億に近いという時代になってまいっておるわけでございまして、私ども、この中で、そう十分たっぷりというわけにはまいりませんけれども、地方団体のある程度の御要望にはおこたえしておるのではないだろうかと思います。
 四十七年度の場合でございますが、災害復旧の関係、災害対策の関係で特交税配分をいたしました額が二百十一億ということでございますし、また、この過疎等におきまして二百九十六億、過密等におきまして百六十五億、産炭地八十一億、こうして見てまいりますというと、それぞれの団体に対しましてはかなりまとまったものが特交として行っておるというふうに理解をいたしておる次第でございます。
#37
○山田(芳)委員 若干各論に入りたいと思います。
 まず、基準財政収入額の取り上げる問題で、道府県民税の所得割りのとらえ方ですね。全般的に言うと、交付税の計算というものは非常に専門化をしておる。しかも、交付税法というものは、単に単価だけを書いてあって、結局、密度補正、段階補正等々の補正をやる中で額がきまってくる。非常に専門的なものですから、これははっきり申し上げると、こういう委員会の中で言うには若干問題があるかと思いますけれども、やはり、これは地方団体の立場から若干技術的なことを申し上げていきたいと思うので、この点は御了解をいただきたい。そうでないと、なかなか地方団体の要望というものはいれられない部分があるのではないかと思いますので、お許しをいただきたいと思います。
 道府県民税の所得割りの計算についての基準税額の計算は、総所得金額、山林所得金額及び退職所得金額、これは分離課税分を除くのですが、それに算出した算出税額から税額控除相当額を控除して分離課税分の税額を加えた額に〇・七八というものを乗じて算定をしているわけですが、これの総所得金額等にかかる税額の算定の基礎となる納税義務者数の算出過程については、これは各府県ごとの有資格者に対する失格者の割合が常に全国平均程度であるということが期待をされている。さらに、失格者についても、有資格者を含めた全納税義務者を通じての伸び率があるということが予想されているのですが、そういうことになると、大都市を含むような府県においては、失格者の割合が全国的に低いとか、あるいは失格者の伸びも納税義務者数の伸びと著しく相違しているという実情にあるわけであります。就業構造基本調査等において明らかにされている都道府県別の就業者の就業上の地位、所得階層別の分布状況などと、課税状況調べによる都道府県の失格者の割合と対比するといろいろと問題があるわけで、全国平均をとっていくという形をとると、全国よりも上回るところと下回るところに非常な格差が出てくるわけですね。ですから、こういう点は、納税義務者数の算定にあたっては、失格者数についても、有資格者数と同様に、各都道府県別の失格者の報告実数というものを基礎として算出していかないと相当大きなギャップが出てくるのじゃないかと思うのですが、その点はいかがでしょうか。
#38
○鎌田政府委員 これは非常にむずかしい問題でございまして、先生よく御存じでございますが、要するに、基準財政収入の算定の基礎になりますところの税の見方というものは、これは多分に、それぞれの自治体によりまする徴税努力というものによる変動があるわけであります。特に、この失格者の扱いにつきましては、これは自治体におきましてそれぞれ独自の控除制度をとっておられて、その結果、団体ごとによりまするアンバランスというものが出ておるわけでございまして、それをそのまま用いてまいるということになりますと、交付税の配分上不公平を生ずる。こういうことでございまして、やはり客観的な一律の基準というものを用いざるを得ないということで、ただいまのようなやり方をやっておるわけであります。ただ、昭和四十六年度までは、各地方団体ごとの過去二年間の有資格者数の伸びで計算をいたしておったわけでございますが、四十七年度から納税義務者総数の伸びを用いるということになりまして、伸び率の点では実態に近くなっておる。
 特に、京都の場合でございますが、京都市失格者に対する課税につきまして、独自の控除制度を用いておるものでございますから、結果的に京都府も結局減収になる。こういうことになっておるわけでございますが、四十七年度の算定伸び率の基礎を変えましたことによりまして、だいぶ過大算定の幅というものは緩和されておるというふうに私ども見ておるわけでございます。
#39
○山田(芳)委員 この問題は、府県の場合に、徴税の努力の及ばない――これはこの前地方税法のときにもずいぶん申し上げて、府県民税と市町村民税との遮断をせいという質問をしたわけでありますけれども、そういう点があるので、努力のいかんということの及ばないところがはね返るという部分があるので、この点はひとつ十分に考慮をしていただきたいと思います。
 それから、次に、基準財政需要の問題について申し上げたいと思うのですが、人口急増及び人口急減補正の適用の問題でありますが、現在、市町村単位には、それぞれ人口の率によって急減あるいは急増補正を行なうということになっているわけですが、府県単位になりますと、急減の部分と急増の部分の両地域をかかえている県があるのですね。そういう場合には、都道府県一本の人口でもってやられる場合に、急減と急増というものが相殺をされる。たとえば兵庫県のようなところもそうですし、京都もそうでありますが、両方かかえているところは、現実には、急増の地域については、府県なり何なりがいろいろな施設もしなければならぬ。また、急減、いわゆる過疎地域をかかえている府県においては、過疎地域に対していろいろの措置をしなければならぬ。ところが、交付税上の人口急増及び急減補正の適用については、府県一本でやる以上、それが相殺になってしまうという問題がある。だから、やはり、市町村ごとに一定の急減のグループ、急増のグループをそれぞれ計算をして、都道府県については、急増補正なり急減補正をやっていかないと実態に合わないというふうに思うわけですけれども、その点はどういうふうにお考えになりますか。
#40
○鎌田政府委員 確かに、急増地域と急減地域を持っておるということになりますと、市町村ごとにそれを計算して県の基準財政需要をはじくということはとうていできないことでございますので、結果的には、いわばプラスとマイナスが消えるような形になるところもあろうかと思います。ただ、県の場合でございますと、事業ごとにある程度の積み上げを行なってまいりますので、どういう形に京都なり兵庫なりが出ておるのか、いま手元に資料がないので、私、ちょっと確かめるすべがないわけでありますけれども、持ち帰りまして、どういうところに不合理があるのか、ある程度解決できる道があるのか、その点は私自身検討さしていただきたいというふうに思う次第でございます。
#41
○山田(芳)委員 次に、私学関係をもう一度お尋ねいたしますが、大学関係の経費について、私学については、先ほどもお話がございましたように、一定の施設、設備に対する国庫補助が行なわれる。また、文科系を含めて、運営費の人件費の補助も行なわれるというシステムになっております。ところが、公立の大学については、過般も私は質問したわけですけれども、医科大学については、確かに、五十万をどの程度増額していくのかわかりませんが、増額されるという御意思のようであります。しかし、私立の大学について補助金を出し、国立はすべてまるがかえであるというならば、少なくても、府県立の大学は、医科大学だけでなしに、一定の算入対象を拡大をしていくべきではないだろうかと思うのですが、行政のバランス上の立場から言って、財政措置はいかがなものかという点について、ひとつお伺いをしたい。
#42
○鎌田政府委員 公立大学の経費にかかります交付税の措置につきましては、御案内のとおり、四十七年度まで、医科系の学生につきましては、学生一人頭五十万円、これが歯科系が四十万円、それから理科系が二十万円、こういうことで積算をいたしておりました。昭和四十八年度におきましては、医科系の学生につきましては、総額でたしか十二億から十三億の間だったと思いますが、国庫補助の制度ができました。それとあわせまして、その医科系の学生は、いままで五十万円でございましたものを九十万円に引き上げたいと思っております。学生一人頭五十万円を九十万円、歯科系四十万円を六十万円、理科系は二十万を二十五万に引き上げたいというふうに考えております。
 それから、その他の公立大学の経費につきましては、従来どおり特別交付税で措置をいたしたいというふうに考えておるところであります。
#43
○山田(芳)委員 大学は非常に金がかかるわけですし、一国の教育を担当しているわけですから、この点は、先ほど言ったシビルミニマムではありませんけれども、ひとつ大いに増額をしていただきたいというふうに思います。
 それから、次に、老人医療の算入です。さっきも申し上げたわけですけれども、社会福祉費の単位費用の中に老人医療費が組み込まれているわけですけれども、指定都市をかかえる府県では、事務委譲の補正のための普通態容補正で割り落としがかかっている。先ほども申し上げましたように、京都府の場合は、二百三十万ばかりの人口が百六十万程度になるということになりますので、所要額の正確な算入が行なわれない。昭和四十七年度程度ではたいした額ではありませんけれども、老人医療がだんだん拡大をされ、かつ、老人の人口がふえてくるということになると、社会福祉とは別の算定をするか何かする特別の措置をとっていただかないと、このギャップは、相当大きな、億の単位で出てくるのではないかというふうに思うのですが、この点いかがですか。
#44
○鎌田政府委員 四十八年度から、市町村分につきましても――これは県のほうは四十七年度からやったわけでございますが、いまの老人医療費の問題につきましては、お年寄りの多いところほど、当然公費負担の分もふえるわけでございますので、それに伴いまする財政需要を的確に反映させるために、七十歳以上の老齢人口を資料とする密度補正をこの四十八年度から市町村についても適用する。それによって実情に合わしたいというふうに考えておる次第でございます。
#45
○山田(芳)委員 それでは、次に、これは提案理由にもありましたが、公害対策関係経費の増額なんでありますが、特に、最近は、産業廃棄物の処理の問題というのが非常に大きな問題になっているわけです。これは、もちろん、ある意味においては企業が負担をすべきものであるというふうにも思いますけれども、御承知のように、産業廃棄物があっちこっちにごろごろとしておるというような状態でありますし、また、都道府県は、計画を樹立してそれを市町村にやらせるという形になるわけでありますが、そういう意味では、独立した項目を設けて算定していくというようなことが必要ではないかというふうに思うわけであります。来年もおそらく充実されると思いますけれども、この点についてどういうふうに考えておられるか。
#46
○鎌田政府委員 産業廃棄物につきましては、いわゆるPPPの原則に従いまして、公費負担というものについては、特に、地方団体の負担というものについては、できるだけこれはなきものにしたいというふうに私ども考えておるわけでございまして、この四十八年度の財政措置といたしましては、大阪府、市、あるいは愛知県等が計画をいたしておりますところの産業廃棄物処理施設に対する起債のワクを確保いたしたのみでございます。財政措置といたしましては、産業廃棄物処理それ自身については行なっておらないところでございますが、いまの原因者負担の明確化に伴いまして、公費負担というものが出てまいります場合におきましては、それに対応する財源措置というものを講ぜざるを得ないであろうというふうに考えておる次第でございます。
#47
○山田(芳)委員 次に、交通安全対策費の問題でありますが、交通安全対策は五カ年計画が行なわれて、特別の交付金、いわゆる反則金の一部を交付するというような形で行なわれたりしておるわけですが、現状は、財源措置をされた部分ではとうていまかないきれないほど、交通安全対策費というものは非常に必要であるというのが現実の姿でありますので、こういう点についてはもっと増額するというふうに考えてしかるべきであると思いますが、この点はどうでしょう。
#48
○鎌田政府委員 交通安全対策につきましては、交通安全対策交付金のほかに、交付税といたしまして、安全対策特別交付金が三百八十二億でございますが、そのほかに、交付税上の措置といたしましては、まず、取り締まりに当たりますところの交通警察官の増員、それから安全施設整備費、安全運動推進費、事故相談所の運営費、こういったものについて算定をいたしておるわけでございまして、四十七年度の需要額千二百八十八億に対しまして三百億近く増加いたしまして、千五百五十七億を基準財政需要に見込んでおるというところでございます。
#49
○山田(芳)委員 次に、長大河川補正の問題でございます。昭和四十七年から、長大な河川については、国の直轄管理のあるなしにかかわらず補正をされているわけですが、どうも、長大河川というものの河口の府県にだけ補正をしている。ところが、長大な河川の河口などを持っているというところはほとんど直轄管理になっておって、府県は直轄負担金を負担しているというだけになっているので、長大河川の維持強化といいますか、それを水系別に行なってほしいということ。河口所在の府県だけに限定しないで、通過の府県、水系別に水系主義でもってやって、通過の府県において、当然府県がやらなければならない公費負担区間があるわけでありますから、河口所在にやってしまうと、その部分はほとんど直轄で行なわれているというのはどうも実態に合わないのではないか。一ぺんこれはお調べいただきたいと思います。
 私どもはそう思っておるので、長大河川補正、特に、このごろ、川に対する水害、防災等いろいろな面で大きな要望があるわけでありますが、そういう点について、通過府県にもその補正を適用されるべきであるというように思うのですが、いかがでしょうか。
#50
○鎌田政府委員 四十七年度からこの制度は発足したわけでございまして、四十八年度におきましては、ただいま御指摘の通過県というものについてこの補正を拡大してまいりたいということで、事務的にただいま検討いたしております。ただ、具体的にいまどういう形でこの補正を見ますか、その点につきましては、なお技術的にもう少し詰めたいと思いますが、基本的には四十八年度から補正を行なうということで考えておるところでございます。
#51
○山田(芳)委員 次に、都市河川の整備。これは、昭和四十五年度からいままでの、都市の中を流れておった普通河川で、市町村というか、特に、指定都市等の大都市が管理をしていたものを一級河川にわざわざ格上げをして、三分の一、三分の一で補助をするという方式が採用された。まさに、この都市の中における河川の整備というものは絶対避けるべからざるものであり、非常に必要なものだ。ところが、遅々として進まないわけでありますが、これについてはもちろん三分の一の補助があるわけでありますが、それに対応して、環境整備なり、防災対策の問題等について、一般財源を、それとは別に相当必要とする。単に補助金総額が非常に少ないという点もあるわけでありますが、いわゆる都市河川の整備というものが非常に大きな問題になっているので、こういう河川の整備費について、一般財源の交付税上の計算をやってほしいというのが、現在、各地方団体ともどもの願いであり、道路に対しては相当部分の財源措置がされるが、河川についてはどうも忘れがちであるというふうに思うわけであるし、また、河川については、ちょっとした工事でも非常な経費が要るという点を含んで増額をしていただきたいというふうに思いますが、どうでしょうか。
#52
○鎌田政府委員 都市小河川につきましては、四十五年度に、都市小河川改修事業費補助、ただいま御指摘になりました制度が発足をいたしたわけでございますが、これに伴う地方負担が、四十八年度では八十二億ございます。それから、四十六年度に新設された地盤沈下対策河川事業費、それから耐震河川事業費、これの地方負担が二十二億ございまして、これらの地方負担に対しましては、まず地方債を充当するわけでございますが、そのほかに、地方交付税におきまして、都道府県は河川費で事業費補正の対象にする。都市分につきましては、その他の諸費、面積分におきまして百五十億四十七年度投資的経費で見ておりましたものを、百八十二億に増額をいたしました。それでこの財源措置を行ないたいというふうに考えている次第でございます。
#53
○山田(芳)委員 次に、市町村の関係について質問をいたしたいと思うのですが、基準財政需要額の人口急増市町村の問題を特に取り上げてみたいと思うのでありますが、過疎の補正の問題については過疎債、過疎辺地債等、十分とは言いませんけれども、いろいろな点で過疎対策は相当充実している。しかしながら、人口急増の対策というものはどうもあと追いであるという感じがいたすわけでございます。
 そこで、まず、第一に、人口急増補正のIでありますが、従来、人口急増補正のIは、急増率を他の態容補正や段階補正等の各係数に連乗するという方式をとっておったのであります。これは自治省令第六条の別表三でありますが、それを昭和四十七年度には各係数の連乗後の数値に加算するという方式がとられた。その結果、必ずしも、現時点における人口がそのまま需要額に反映をしない、大幅な割り落としになってあらわれたという形になります。京都においても、八幡町という町のごときは、当初そういうふうに行なわれるということで予算編成をしておったけれども、そういう連乗方式が加算方式に変わったので、数千万円の割り落としを食ったという形になっておるわけであります。数千万円というと、そういうような市町村では、保育所一つできるというくらいの交付税の減額になるわけであります。連乗方式でやっていたものを急に加算方式に変えたという理由と、どうしてそれが変えられたのか。その点について、特別交付税で処置されないのか。従来から連乗方式でやっておったのにかかわらず、そういうふうになれば、少なくとも激変緩和という措置がとられるべきものではないかというふうに思うのですけれども、その理由と、将来について、昭和四十八年についての考え方についてお伺いしたいと思います。
#54
○鎌田政府委員 この人口急増補正の補正の方法の問題でございますが、これは、連乗方式あるいは加算方式、いずれも人口急増の実態を把握するための算定方法であったわけでございますし、この方法いずれをとりましても、実は、人口の増加というものが五割をこえるといったような大きな人口変動というものがない時代に、実はこの方式というものがとられておった。ところが、四十年代になりまして、御案内のとおり、非常に大きな都市間の人口移動というものが行なわれてまいりました。
 そこで、たとえば一つの試算でございますが、人口三万のところが倍になるということになりますと、この連乗方式をとりますというと、十万をこえるような計算になるということでございまして、他の補正の方式に比べましてあまりにも大きくなり過ぎるというのが、率直に申しまして、加算方式に改めた理由でございます。結局、過大算定になり過ぎるということで、実態に近づけるための措置であるということでございます。
 そこで、この結果、私も八幡の町長さんの話を伺ったわけでございますが、そういう事情もございまして、四十七年度から、人口急増補正I、たとえば去年の三月末日からことしの三月末日までの一年間の人口増加を指数にとっておったわけでございますが、これを半年繰り上げまして、前々年の九月三十日から当該年の三月三十一日まで、一年半の人口増加数、こういうものをとるということによりまして、そういういわば激変、これは見方の問題でございますが、その緩和をはかるということを考えますと同時に、四十八年度からは、人口急増補正のIIのほうでございますが、IIのほうにつきまして、国調人口の増加率のほかに、最近の住民基本台帳の人口増加率というものもあわせ用いる。こういうことでこの措置をいたしたということでございます。
#55
○山田(芳)委員 そういう具体的な例がありますので、この点はよろしくお願いいたしたいと思います。
 それから、次に、同和関係の問題でございますけれども、いわゆる同和対策事業の基準財政需要額の問題であります。先ほども話がありましたように、現実に行なっている事業というものはもちろん地域差があるわけでありますけれども、特に、関西の方面においては非常に多額の費用がかかっているわけであります。これについて、たとえば起債の元利償還の率をもっと上げていく等、基準財政需要額の点について十分配慮をしてほしいと思いますが、この点についてはいかがなものでしょうか。
#56
○鎌田政府委員 同和対策で、それぞれの自治体が、非常に乏しい財源の中で苦労をしておられるわけでございまして、それにつきまして、私ども、特別交付税等で十分に考えたいと思っておるわけでございますが、ただ、いま御指摘のありました起債の元利償還は、現在、御案内のとおり、八割を基準財政需要で見ておるわけでございますが、この率をこれ以上引き上げるということになりますと、いかがなものであろうか。やはり、私ども、同和対策というものについては、基本的に、地元の自治体というものにあまりにも財政的な負担がかかり過ぎるということを懸念をいたしておるわけでございまして、それを交付税の中で見るということは、これは結局地方団体共通の財源をとも食いをするというだけのことにしかならないわけでございますので、その点につきましては、もう少し国自身の積極的な財源措置というものをお願いできないものだろうかというふうに考えておる次第でございます。
#57
○山田(芳)委員 公営住宅あるいは改良住宅の問題ですけれども、この同和関係にも関連をいたすわけですけれども、いわゆる低所得者の住宅対策について、この間も、宅地並み課税との関係で建設省の人にも質問をしておったわけですが、とうてい高い家賃は払えない、しかも、現実に土地が高かったりしますから、非常に高い家賃が出てくる。政策家賃というものを考えざるを得ないというのが地方団体の実態だろうと思うのです。そういう中で、低所得者層の住宅対策に対する政策的な家賃というものを考えていかなければならないというふうに思うわけですけれども、そういうものは交付税上考え得られるものであるのか、考え得られないものであるのか。そういうものは自己財源でやれというのか。これは相当の経費を食う。坪五万や六万でいく土地でも、もうすでに一万をこえるというのが実態である。しかも、大都市の中では、五万や六万の土地なんぞはとうてい取得できない。数十万というものがかかっている。そうなってくると、膨大なる政策家賃の支出が必要であるというふうに思うわけであります。そもそも、公営住宅自身が補助金をもらいながらやっているわけですけれども、これ自身が超過負担である。その上に土地が非常に高いという中で、必ずしもこの土地に対する政府の手当てが十分でないという中で、政策家賃というものをどうしても考えざるを得ないのだけれども、その点の基準財政需要額への算入ということは考えられないものかどうか。その点についてお伺いをしたいと思います。
#58
○鎌田政府委員 公営住宅と地方交付税との関係でございますが、御案内のとおり、公営住宅につきましては、この制度の基本といたしまして、国の補助というものがある。自己負担分につきましては、地方債を充当する。その償還については、使用料というものをもって充てていく。こういう仕組みになっておるものでございますので、交付税の基準財政需要というものに入ってきようがない、こういうことでまいっておるわけでございます。したがいまして、現在の制度の延長において考えます場合におきましては、そのような政策家賃というものを基準財政需要に織り込むということはいささか困難かと思います。問題は、やはり、そういう基本にありますものが、用地の取得難あるいは高い用地代ということになるわけでございますので、これにつきましては、私ども、乏しいながら、できるだけ政府資金を充当することによって、かつまた、その償還年限を延ばすことによりまして地方負担の軽減をはかってまいりたい。その方向よりちょっといま私ども知恵がないというのが実情でございます。
#59
○山田(芳)委員 最近の土地の値上がりというものはべらぼうで、驚くべきもので、東京都においてもほとんど公営住宅が建たないという現状であるわけであります。地方の都市においても、指定都市であれば、そういう状態は至るところで起こっている。住宅は一方で非常に不足をしていながら、そういう状態であるわけでありますから、地方団体は、土地の取得をはじめとして非常に苦労しておる。こういう中で、一方では、政策的な家賃を考える場合に、数億という金が一年間で要ってくるということでありますから、これはひとつ将来に向かって知恵を働かせていただきたいということをお願いをしておきたいと思います。
 その次に、先ほどもちょっと触れたわけですけれども、指定都市程度になりますと、大都市になりますと、文化施設というものの要求が、現在の住民の中でどうしても強いわけであります。ところが、現実に、十万都市の「その他教育費」というようなところを見ると、公民館と図書館が、わずかに百万か百五十万程度しかないのであります。しかし、現実に、大都市になれば、美術館であるとか、あるいはところによっては交響楽団なども置くとか、科学センターを置くとか、動物園や植物園もあるというような、そういう文化的な施設の面も――これは、それどころではないと言うかもしれませんが、週休二日制というようなものも出てくる段階においては、交付税もそういう点を配慮しながら、基準財政需要額の充実というものが必要なのではないかというふうに思うのですが、こういう点についてはどうでしょうか。
#60
○鎌田政府委員 施設の面につきましては、私ども、そういう文化的な施設、あるいは将来的に拡大が予想されますところのレジャー関係の施設といったものにつきましては、地方債を積極的に活用してまいったらいかがであろうかと思うのですが、そこで、問題は、運営上の経費になろうかと思います。これにつきましては、先ほど申しましたように、地域的な特性というものがかなりございますので、これにつきましては、態容補正というものをもっと細分化するといいますか、精緻化、精密なものにすることによりまして対処する、あるいは、そういう財政需要の多い特殊事情のある団体につきましては、特別交付税であわせて補完する、こういうことを考えてみたらどうだろうかと思っております。
#61
○山田(芳)委員 大都市では、いま問題になっておりますのが、下水道の事業と、ごみの埋め立て等についての問題だと思うのです。
 下水道については、この間質問しましたところ、三二%程度しか進んでいないという答えがありました。下水道がわずか三二%で、日本の国における住民の生活環境というものを考えた場合に、これは、欧米諸国のほとんどが一〇〇%に近いというようなところと比べると雲泥の差があるわけですね。そこで、下水道については、はっきり申し上げると、一般財源から相当繰り出さなければ下水道が動いていかない。それが、結局、伸びがそう思ったほど進んでいないという実態にあるわけですね。実際の需要と財源措置との間におけるギャップというものが非常に大きいというふうに下水道費の場合の経常経費について考えるわけなんですが、密度補正をもっと強化をしていくというようなことが必要ではないかというふうに思います。
 それから、次に、ごみの埋め立ての問題等についての財源措置等についてもなかなか現実に進まないというのは、必要な用地の取得という点が不十分であるという点もあります。これは、公害の問題、その他住民感情等の問題もあるわけでありますが、ごみの問題というものも非常に大きな問題となってくるというふうに思いますから、これに対して、相当程度の財政需要というものをやはり算入させていかなければならないのではないかというふうに思います。
 この二点についてお伺いしたいと思います。
#62
○鎌田政府委員 下水道につきましては、ただいま御指摘になりましたように、急速に拡充をはかってまいらなければならないということがございますが、時間の関係で、たとえば公共下水道だけについて申し上げますと、四十七年度は二千七百九十五億の事業費でございますが、四十八年度は四千四百二億ということでございまして、それに対応します地方負担三千二百九十八億につきましては、二千四百億余りのものを起債で充当する。あと四百四十億程度のものが受益者負担金になるわけでございますが、残りの五百五十二億、これにつきましては、これを交付税の基準財政需要に算入をする。特に、大都市等の場合におきまして、下水道排水人口当たりの補正、四十七年度まで一人頭百五円でありましたのが百八十円、倍に近い大幅な増額をはかりまして、地方団体の財政措置に万遺憾なきを期しておるところでございます。
 それから、ごみ処理のほうでございますが、清掃費につきましても、収集処理費につきましての需要額は、前年千六百七十六億円を千九百五十六億円にふやしておる。また、ごみの収集作業員も、六十一人を六十四人にふやしておる。さらに、廃棄物処理施設の建設費につきましては、国庫補助の負担につきましては、地方債と交付税で措置をするわけでございますが、その地方負担八百四十六億につきましては、地方債六百三十四億、残りを交付税の財政需要の算入ということによって措置をいたしておるわけでございます。
 現在の事業量を前提といたしますれば、地方団体の財政措置には遺憾のないものと考えておる次第でございます。
#63
○山田(芳)委員 児童生徒が急増する団体において、開設備品の購入費が多額であるわけですけれども、現実に、現行の交付税制度では、経常経費の中で六十六万、十年間で六百六十万という経費しかないのですけれども、人口急増市町村では、一年に二ないし三の学校を建てる。備品だけでも約二千万かかるというのが実態でありますが、六十六万の算入というのはあまりにもひどいではないかという問題があるのですが、これはどうかと思います。
 また、次に、人口急増の学校用地の問題でありますが、これの点については、一定の前進があって、それの用地等についても、一定の基準で事業に繰り入れられているわけですけれども、何と申しましても、学校をつくるにあたっては、現在用地の問題が最大のネックになっている。現実にはじかれる単価ではとうていなかなか買い切れないという実態の中で非常に苦労をしておるわけでありますが、この点についてどうお考えになるか。大幅に引き上げるべきだというふうに考えるわけですが、どうか。
 それから、もう一つは、土地開発基金への算入がここ四十七年からとまっているわけですけれども、先行取得のためにはもっと土地基金を充実しておかないと、公有地を先買いする制度などというのがあるけれども、東京都において百何十件の申し出があったけれども、話がまとまったものはわずか五件であるということ。私の京都府においてもたった一件しかできないというのは、結局、単価の差で折り合わない。制度はあっても、現実に折り合っていない。だから、思い切って土地基金等もこの際積んでいくということでなければ、とうてい土地の取得はできないというふうに思うのですが、これを復活をさせていくべきだと思いますが、この点はいかがなものでしょうか。
 この三点をお伺いいたします。
#64
○鎌田政府委員 まず、学校の備品費でございますが、これにつきましては、ただいま先生がお述べになりましたのは既設校の場合の見方でございまして、これについては、一応耐用年数十年ということであるわけでございますが、新設校の場合でございますれば、先ほど申しました人口急増補正におきまして、一学級当たり百万円というものを見ておるわけでございます。標準規模で十八学級でございますので、千八百万、二千万にほぼ近い額になろうかと思います。
 それから、いまの生徒、児童急増市町村の学校問題、これは、私ども、実は、昭和四十八年度の地方財政問題の全般的な問題は財源問題でございますが、個別的な問題といたしまして、この問題を何としても実現をいたしたいということで、国庫当局の御協力もいただきまして、上ものにつきましては、御存じの、二分の一を三分の二に引き上げるというような画期的な前進を見たわけでございますが、用地のほうにつきましても、文部省のほうで、四十六年度からでございましたか、発足いたしておりまする補助金、これの用地単価、平米当たり一万六千円を二万一千円に引き上げる、こういうことが行なわれておるわけでございます。交付税におきましては、事業費補正の形で、一学級当たり用地取得費二百二十万を二百八十万に引き上げました。また、この用地債の元利償還金の三〇%を基準財政需要で見るということを行なっておるわけでございますが、もとより、現在の記録的な土地の高騰の中では、なお十分なものではなかろうというふうに考えておるわけでございまして、なお引き続き努力をしてまいりたいというふうに考えておるわけでございます。
 それから、土地開発基金の問題でございますが、土地開発基金につきましては、御案内のとおり、四十四年度から四十六年度まで、全地方団体で交付税に算入いたしました額が二千八百三十一億ございます。これが現在どのような形になっておるかと申しますと、二千八百億の中で、現実に基金に積み立てておりますのが二千五百七十二億でございまして、その中で土地に肩入れをいたしておりますものが八百五十二億、あとは、他会計なり、公社なり、市町村なりに対する貸し付けあるいは預託という形になっておるわけでございまして、現在のこの基金の運用状況であるならば、四十八年度積み増しをしなくても何とかいけるのじゃないだろうか。
 他方におきまして、例の公有地先行取得債、これを、四十七年度三百二十億でありましたが、四十八年度は百億ふやしまして四百二十億、そのほかに、例の土地開発公社によりまする取得あるいは水田債、こういったものを合わせまして、かなり公共用地の取得のための原資というものは用意されておる。問題は、高くて手が出ないというところだろうと思いますので、そこのところの対策をあわせ講じながら用地の確保につとめてまいりたいというふうに考えておる次第でございます。
#65
○山田(芳)委員 最後に、先ほどから話をいたしております私学の高等学校の補助に対する交付税の算入について、測定単位が人口になっているわけですね。一方、公立学校の高等学校の算定基準は生徒数になっている。公立学校へ行くか、私立へ行くのかというのは、先ほどの文部省の話じゃないけれども、随意ですとおっしゃるならば、片一方を生徒でやり、片一方も生徒でやるならばわかるけれども、片一方は人口でやる。片一方は生徒でやる。特に、文教都市であるようなところで、私学の非常に多いところでは、公立のほうは比較的生徒数は少ない。しかし、人口もそれに対応して、それじゃ人口と私学の生徒数が比例しているかということになると、いま言ったように、それとは関係がないというところで、やはり、高等学校の私学の補助の測定単位を、人口でなくて、当該私学に在学する生徒数を用いるべきであると思いますが、この点はどうでしょうか。
#66
○鎌田政府委員 御指摘の点わかるわけでございますが、御案内のとおり、交付税の算定におきまする行政項目の測定単位というものはできるだけ簡素化するということで、現在、「その他の教育費」の中で一括して算定をいたしておるわけでございます。
 そこで、「その他の教育費」の中で、人口を測定単位といたしますものにつきましては、私学助成のほかに、教育委員会の経費でございますとか、通信教育費でございますとか、あるいは学校教育、社会教育費、保健体育費といったようなものが入っておるわけでございますので、人口を一応測定単位として単位費を積み上げまして、それにただいまの御指摘のような事情がございますので、密度補正によりまして、生徒、児童、園児数、これに理論単価をかけまして、それが標準団体における財政需要に算定をしておりまする額を上回る分、これについて補正を加える、これによって実情に合わせる、こういうことをいたしておるわけでございまして、結果的には実情に即したものになっておるのではないだろうかというふうに考えておる次第であります。
#67
○山田(芳)委員 実情に合っておりませんので、その補正をもっと強化するなり何なりの措置を講じていただきたいというふうに思います。
 私は、大臣に対して、先ほどの最初の問題等について質問をしたいというつもりでおりましたが、三十分くらい来られるという話でありましたが、来られませんので、その点を留保して、事務的な問題に特に集中をさせていただいたわけでありますが、その点については、今後に留保いたします。
 それから、いまいろいろ問題を言いました。いろいろな点で問題がありますが、それぞれ検討されたり、あるいは前向きで処置をされるものもあろうと思いますけれども、相当の部分、これは交付税総額の問題との間において、やはり総額をふやさなければ処理ができないというものが多いと思うのです。その点についてもっと詰めた議論をしたいと思ったわけでございますけれども、いろいろの事務的な要請もありましたのでそれに終わったわけであります。大蔵省の主計官も長い時間おつき合いをいただいたのですが、地方側からそういう問題点があるということを十分おくみ取りをいただいて、今後も、地方交付税の増額については、大蔵省も、特に、地方財政担当の主計官にはよろしくお願いをしたいという意味で、非常に退屈であったかと思いますけれども聞いていただいたという趣旨でございますので、御了承賜わりたいと思います。
 以上をもって終わります。(拍手)
#68
○三ツ林委員長代理 この際、暫時休憩いたします。
   午後零時四十分休憩
     ――――◇―――――
   午後三時五十八分開議
#69
○上村委員長 休憩前に引き続き会議を開きます。
 質疑を続行いたします。山田芳治君。
#70
○山田(芳)委員 先ほどは大臣がおられなかったので、大臣に対する質問を留保しておきましたが、小選挙区よりも、地方財政を大いにやっていただきたいということをまず要望いたします。
 先ほどの質問にも申し上げておいたのですが、先般、新聞で、いわゆる十万都市について、自治省としては、施設整備の計画のあるべき姿というものについての、二つの、いわゆる都市型の都市と、農村的な都市の、十万の段階での施設整備の基本的な考え方というものを発表されたということを見ましたが、このことは、いまから十年ぐらい前にもそういう企てをされたことがあるわけであります。私たち地方におった者としては、その当時、そういうものが早くできて、いわゆる地方団体におけるシビルミニマムというか、あるべきところの姿というものが描かれて、それに向かって地方自治団体も住民のために努力をしていくんだということがないといけないということで歓迎をしておったのでありますが、いつの間にか、そういうことも途中で挫折をしたという経験を持っているわけであります。今回、また、十万都市についてそういう一つの企てがあることは非常にけっこうなことだと思うし、地方団体としても、そういうことは期待をしておるというふうに思います。
 現在の地方交付税の財源配分を見ておりますと、たとえば過密過疎、交通、公害といった当面の措置に追いまくられておって、それに対する財源措置で手一ぱいである。もっと将来を見渡して、地方団体のあるべき姿というものが一体どうあるべきかということを含めて、財源措置を交付税の中においてもしながら、誘導的な考え方をとっていかなければ、当面の措置ばかりで追いまくられているという姿、あるいは、各省がいろいろな施策をするものの、地方財源の裏づけにのみ一生懸命になっているという形では、ほんとうの意味の地方団体のあるべき姿、あるいは、地方自治の本旨に沿って住民の生活環境を整備し、住民のしあわせを招来させるという地方自治団体が生まれないのじゃないか、そういうふうに思うわけであります。せっかく大臣も地方自治行政に意欲を持っておられるときに、将来の日本における地方自治の百年の大計について、今後、こういう方針、こういう形において、単に十万都市というようなことじゃなくて、都道府県においても、あるいはまた百万の都市においても、あるいはまた市町村においても、あるべき姿というものを描いて、それに向かって地方交付税を誘導していくというような算定方法を導入するということが必要ではないかというふうに思います。こういう点について、自治大臣の御意見はいかがでしょう。
#71
○江崎国務大臣 これは、私も、まだ詳しい説明は部内で聞いておりませんが、新聞等で山田委員も御承知になったと思いまするが、自治省が四十六年度から進めておりまする都市総合管理システムの研究の一環として、日本都市センターに委託をして、一つの答えを求めたわけでございます。御承知のように、地方都市と一口に申しましても、これは、地形、地理的環境、また歴史的な流れといったものがまことに多岐にわたりまするので、一がいに十万都市と言うても、その形態に相当大きな差があることは事実であります。しかし、それを一カ所や二カ所でなくて、おっしゃるようにもっと全国的に幅を広げて、たとえば百万都市――たとえば地方中核都市構想というものを将来展開していこうとするならば、二十万から三十万ぐらいの理想の都市形態はどうあるべきか。また、都市周辺の十万都市といなかの消費都市的性格を帯びた十万都市とでは、これはもう顕著に大きな違いを見せるわけでありまするが、そういう最も典型的なものを十分調査して、そして、今後の地方自治体のあり方、特に八万都市に対しては、十万目標の場合にはこういう形態が望ましいとか、こういうふうに進めていくことがいいというような具体的な指導ができるようになれば、これは自治省としても非常に効果があがるものというふうに考えます。お説のように、今後ともゆとりを持ってこういう研究を旺盛に展開してまいることにいたしたいというふうに思っております。
#72
○山田(芳)委員 大臣の見解、非常にいいんですけれども、自治大臣は、一年もたつかたたぬでしょっちゅうかわるわけです。秋深まるころにはまた改造があるなどということがテレビで言われておりますけれども、自治大臣はみずから留任でもして、こういう地方自治団体百年の大計ということについての方向づけはいまの大臣のときにするというような心意気でぜひやっていただきたい。交付税については、すでに四十八年度は無理だとしても、そういう方向を打ち出すならば、来年度から、そういう将来にわたる理想的な一つの地方団体を描く場合に、それに誘導的な財源配分をしながら施設の整備や文化的な施設を整備していくということに、交付税の中においても配分を考えていく。そういうふうな措置をしなければ、単に絵にかいたもちだけになってしまって、確かにできているものはいいけれども、実際実施しようとするとまた財政がない。当面の交通や公害や、あるいは過疎、過密の問題だけで追いまくられて、将来のほんとうに住みよい、文化的な健康な都市づくりというものができないというふうに思いますので、こういうときにこそ大臣の識見を発揮していただいて、江崎自治大臣のときにこれが始まったんだ、それが今日こうなったんだと将来言われるようにやっていただきたいということをお願いしたいと思うのですが、この点いかがでしょう。
#73
○江崎国務大臣 御指摘の点はきわめて重要であります。地方の財源を充実する問題は、これはきわめて重要な、しかも急を迫られておる問題であります。皆様の御協力を得て、私も、今後とも大蔵省側と十分具体的に話を進めて、いい結論を得るような努力をいたしてまいりたい、このように考えております。
#74
○山田(芳)委員 そういうふうになりますと、当面非常に問題になっている過疎や過密の問題、あるいは公害、交通の問題、あるいは都市環境施設整備の問題について、私は、先ほども、財政局長さんに、いろいろな点で算入が不十分であるという点を、相当多くの項目にわたって、約二時間質問をしたわけでありますが、現在の三二%の交付税率ではとうていまかない切れない。私は、一つの具体的な例として事業費補正というものを取り上げたわけですが、交付税において仕事をすれば、その仕事について、事業費のある一定部分――これは年度によって違いますけれども、それを算入しておったという経緯があるにもかかわらず、四十七年度においては、これをほとんど全部特別地方債という借金に肩がわりをしたという地方財政の経緯がある。いままではそれを入れてくれていたのに、急に地方債に肩がわりにし、しかも、その地方債の元利償還については将来また検討さしてほしいというような財政局長さんのお話であるように、原資が減ってきて、率を上げなければならないときに、さあっと地方債にかえていくというような形でやっていくと、起債にかわれば、これは借金でありますから、利子をつけて返さなければならぬ。しかも、いま言ったように、元利を交付税の中に盛っていくのかというと、それはまだ盛っていないということになると、いつまでたっても三二%のアップができないということになるわけであります。事業費補正については、過去の実績は尊重すべきである。そうして、それを継続するとともに、いま言った都市や市町村の自治体のモデル的な目標というものを掲げて、それに財源付与をしていくというふうな考え方を導入するならば、とうてい三二%という税率ではまかない切れない。だから、どうしても来年度には三二%を打ち破るために、いま言ったモデル的な一つの自治体というものを想定して、それに財源措置をしていくんだということを突破口にして、三二%の壁を四〇%程度まで引き上げてほしいというのがわれわれ地方団体側並びにわが党の意見でありますが、これについて、自治大臣、いかがでありますか。
#75
○江崎国務大臣 交付税率の問題は、国税、地方税を含めての重要な根本的な問題でございます。いままでは順調な伸びを示してきておりましたが、私ども政府・与党の議員の間にも、この交付税率をもっと伸ばすべきだという強い要請もございます。したがって、これは今後の問題として、税制調査会などの意見にも耳を傾けたり、地方制度調査会の意見に耳を傾けるということも当然でありまして、自治省としても、これはやはり大蔵省となお突っ込んだ話し合いをしていく必要があるというふうに思っております。特に、超過負担の解消ということがしきりに言われまするおりから、この問題については、今後の具体的検討課題ということで十分取り組んでまいるつもりでございます。
 特に、来年度は、法人税率の引き上げということが言われておりまするだけに、地方交付税率の引き上げの問題は、これらとにらみ合わせて考慮の余地が十分あるのではないかというふうに考えます。
#76
○山田(芳)委員 先ほど財政局長と、私は、具体的な問題として、交付税が補助金の肩がわり的な役割りを果たしているという点を論議しておったわけであります。それは政策論だということで財政局長はお逃げになったのだけれども、決して政策論だけでは解決できない。たとえば、一つの例にあげたのは私学なんでありますが、私学の補助金は、文部省は、大学と幼稚園には補助金を出すけれども、中間の私立の高等学校には補助金を出さない。それは結局、自治省が交付税で全額補助するという形で財源措置をしている。じゃ、幼稚園と高校と大学との間において、補助金を出さなかったり出したりするという特別の理由があるのですかと聞いても、それに対してはさっぱり明確な答えがなくて、いや、これから拡充しますとかなんとか、そんな答えしかないという状態であったわけであります。私はなぜこういうことを言うかというと、各省の補助金のあとであったり、あるいは各省が当然出すべき補助金を出さないのに、自治省としては、地方団体の要請やみがたく、補助金的な役割りを果たすような交付税というものをつけているという形は、ある意味において、自治省としての自主性を害しているのではないか。自治省としては、もっと自主的な交付税の配分方法というものを、先ほど言った一つの標準的な地方自治団体の姿を描きながら、こういうふうにやるべきものであるというふうな考え方に持っていっていただきたい。どうも、各省から言われると、それを受けてある一定額を交付税の算定基準にほうり込んでいるという形が、私ども過去十数年地方団体におって予算編成をしている立場から言うと、多く見られる。これはまことに残念だということを思います。そういう点で、むしろ自治省としては、各省をしかりつけるくらいにして、そういうものは補助金を取ってこい――自治省が交付税でしりぬぐいすれば、それでできているのだという言い方はけしからぬというふうに思うのです。御承知かどうかわかりませんけれども、厚生省や文部省は、これはこういう仕事をしなさい、なお自治省と、これは交付税の中で幾ら幾らを算入してあるから念のため、という通牒はどんどんやっている。こんなばかなことはないというふうに私は思うのですけれども、そういう点で、自治省としては、もう少し各省に対して――そういう交付税の中で財源措置がありますからこうしろというような通牒に対しては、地方団体側としてはやはり納得できないところがあるというふうにわれわれ考えておったところでありますが、その点について、大臣並びに財政局長さんはいかがお考えになっておりますか。
#77
○江崎国務大臣 おっしゃるとおりでありまして、自治省としては、相当強く関係各省庁に助成額なり負担率について要請をするように話をすると同時に、大蔵省に対しても、このことで絶えず注意を喚起していくことは必要だと思います。
 実は、きょうの閣議でも、公共事業の弾力的運用に関係いたしまして、私、特に発言を求めて、この公共事業の推進にあたっては、特に、その事業主体の緩急性を十分考える、それから、最近は非常に資材が値上がりを見ておりますので、そういった度合いも勘案して、地方公共団体に対する助成措置も、十分実情に即したようにこれが取り計らわれませんと、地方公共団体の事業がとんざするわけで、そういうことのないように、弾力的運用ということは、不要不急のものを早くやらないで延ばせという、ただ公共事業の問題だけであってはならぬ、やはり、緩急自在というなら、そこに、金額的なもの、資材の値上がり等々についても、きめこまかな配慮がなされてしかるべきだ、ということを私は強く要請しておいたわけであります。今後とも、おっしゃるような点については努力をしてまいりたいと考えております。
#78
○鎌田政府委員 午前中もお答え申し上げたこともございますけれども、私どもといたしましては、国と地方とが手を携えて金を出し合ってやっていく仕事、それから、地方団体の自主にまかしていい仕事、そういうものをある程度はっきり区分けをすべきではないだろうか。でございますから、ものによりましては、この補助金をとるよりも、それだけの財源を地方団体に付与する、地方団体が自主的に財政運営の一環としてその支出をしていく、こういう財源の付与ということも考えていいのではないだろうか。補助金のあと追いということで交付税があってはいけないということを考えておる次第でございます。その点につきましては、全く同感でございます。
#79
○山田(芳)委員 いま、実は、大臣に、公共事業の面についてお伺いしようと思っておったのですが、地方では、いまお話のあったように、緩急という中で、特に災害の復旧については、雨季を前にして非常に困っておる。中小の建設業者は、赤字の出るようなものを引き受けざるを得ないというので、実は泣いておる。大手の天下組というようなものは、そういうものはいまはもう引き受けないというようなことで、決壊している河川を前にして、住民は、いつ手がつくのだろうか、いつセメントが入るのだろうかということを言うておるわけであります。私も、商工委員会の中での論議を聞いておりますと、どうも、六月の雨季ぐらいで事業の調整をやらぬとなかなか回らぬのと違うかというようなことを言われるようなことすら聞いておるということで、確かに、景気を押えたりするためにも、公共事業を五〇%台、六〇%未満で上半期は押えるという趣旨については、不急不要のものについては賛成をしますけれども、特に、地方における災害は、昨年は非常に災害が多かったわけでありますが、その災害については、国務大臣としての自治大臣として、いまのお話では、閣議でお話があったということのようでありますけれども、災害復旧については、梅雨季を前にして、あるいは九月を前にして、一日も早く完成ができるように、引き続いて格段の御努力を願いたいということを申し上げておきたいというふうに思いますが、この点についてお願いいたします。
#80
○江崎国務大臣 非常に重要な御指摘でありまして、少なくとも、災害復旧に際して、その基礎資材であるセメントがないというようなことがあってはならぬと思います。これは優先配分を受けられるように、建設省であるとか、特に通産省等々については、具体的によく折衝したいと思います。御指摘には全く同感です。
#81
○山田(芳)委員 もうあとの方に譲りますが、最後に、先ほども話をしておったのですけれども、交付税の中にやはり超過負担の問題があるということを申し上げるとともに、この超過負担は、金額的には是正をするという財政局長のお話しであったのですが、いわゆる単価における超過負担とともに、数量不足というものがあるわけであります。私は幼稚園の例を言うたのでありますけれども、たとえば十万の団体の幼稚園の規模は、四園で、全面積が二千八十平米、収容人員七百六十人ということで、一園当たりの平均収容定数百九十人で、五百二十平米ということになっておるのです。これをはるかにこえている基準面積を文部省としては採用しておる。だから、交付税の中での基準と文部省の基準が合っていない。文部省のほうが大きいというような形になっておる。先ほど、単価にしても、その他にしても、国の基準に合致しているのだというような財政局長のお話しであったのですが、文部省の基準であるところの幼稚園一つとってみても、必ずしも基準に合っていないというような数量不足があるわけであります。それを鉄筋でまた補正する。最近はもう鉄筋でなければどこも通らない世の中になっておりますが、そういう点が必ずしも先ほどの答弁と合っていないというふうに思うのですが、この点について財政局長さんにちょっとお答えをいただいて、超過負担の解消について、大臣の御決意を承りたいと思います。
#82
○鎌田政府委員 いま担当の者に急遽調べさしておりますが、私、文部省の基準よりも下回った形で交付税の基準財政需要に入れておるというのは初耳でございまして、もし、私のほうの不勉強で、それが事実でございましたならば、是正をいたします。
#83
○江崎国務大臣 いま局長からお答えいたしましたが、この超過負担の問題というのは長年の問題で、しかも、せっかく昨年調査をして、調査をしました六事業については、この超過負担分を解消しようと言っておるおりからでありまするので、いま御指摘のような点等については、積極的、しかも具体的に措置をいたしたいと思います。
#84
○山田(芳)委員 いわゆる予算の超過負担については、大蔵省の関係があるので、非常にむずかしいと思います。しかし、交付税の単位費用の問題は自治省でおやりできるわけですから、まず、みずから隗より始めていただきたいということを申し上げておきたいと思います。
 なお、先ほど局長にお願いをしておいたところの、いわゆる交付税の算出の額と、決算の一般財源充当額との費目別の資料をひとつ御提出をお願いしたい。よろしくお願いして、私の質問を終わります。
#85
○上村委員長 小川省吾君。
#86
○小川(省)委員 前の委員のほうから、こまかに各方面にわたって質問がありました。私は、だいぶ時間が中途はんぱでございますので、あまり長くやるのもあれですから、五時を回って適当なところで打ち切らしていただいて、あとは明後日に回していただきたいということをあらかじめ御了解いただきたいと思います。
 若干重複するかと思いますけれども、まず、最初に、交付税率の点についてお伺いをいたしたいと思います。
 地方財政が重症になっている。こういう点は前々から指摘をされておりまするし、地方財務協会から出しております「地方財政詳解」の中でも、抜本的な対策を立てることが必要だという点は毎年のように打ち出されておるわけであります。御案内のように、現在の交付税率が三二%に設定をされたのが四十一年でございますし、交付税率の率としては、すでに耐用年数が来ている。住民の要求に基づくところの行財政の需要が非常に高くなって、三二%の交付税率では、先ほど来の質問にもありますように、住民の要求にこたえられない状態になっている。このように考えた場合に、当然、国からの手厚い助成が必要であると同時に、何といいましても、やはり、税源の再配分であるとか、あるいは都市税源だとか、税源確保が非常に必要であるのにかかわらず、本年度都市税源の確保等も見送られた。しかも、交付税率の引き上げもされない。そういう中で、交付税特別会計から九百五十億の借り入れを起こしている。このことは、現在の交付税率の三二%は低きに失しているということを明らかに示していると思うのです。そういう意味で、本年はその好機であるにもかかわらず引き上げをしなかった理由と、交付税率の引き上げについて、自治省としては、今後、具体的に、どのような態度、どのような考え方を持って臨まれるのか、それをまず最初に、若干重複をいたしますが、お尋ねをいたします。
#87
○江崎国務大臣 交付税率については、先ほどもお答えをしておりましたが、国税三税の伸びも順調でありまして、三二%とは申しながら、税源そのものはだんだん大きくなっておるわけであります。そこで、しからばなぜ九百五十億資金運用部資金から借りるんだということ、御指摘のとおりです。しかし、まあ、これも、四十七年度の自然増分で、決算の暁には返すことができるというめどが立っておるわけでありますから、さまで不合理な借り入れ金であるということにはならないわけでございます。しかし、三二%そのものは四十一年からきまっておるわけでありまするが、これは、政府・与党の自民党の皆さんからも、何とかしてもっと交付税率の引き上げをはかるべきではないかという、ちょうどいまの小川さんお話しのような御意見も出ておるわけでございます。私どもも、これは多々ますます弁ずで、大いに引き上げられることが望ましいというふうに考えておりますが、これは、国、地方を含めての税の根本の問題でございまするので、税制調査会、地方制度調査会等の意見も十分参酌しながら、今後大蔵省と具体的に検討を進めてまいりたい。また、そういう折衝の際には大いに御協力を願いたいものだというふうに考えます。
#88
○小川(省)委員 四十八年度についてはやむを得ませんから、いまの大臣の答弁のように、実際にそのような住民の要求に基づく需要があるわけでありますから、税源の再配分とか、いろいろな問題がもちろんありますけれども、やはり、何といっても、地方財政を潤して、ほんとうの意味で地域における住民がしあわせに生きられるような行政需要を満たしてやることが政治の基本だというふうに思っておりますので、ぜひともそういう態度で臨んでいただきたいということを要望いたしておきます。
 そこで、四十八年度の地方財政計画は、社会資本の充実であるとか、あるいは福祉の増進という方向を指向して組まれたわけなんですが、計画の策定以後において円のフロートの問題が発生をして、このことが少なからず地方財政に対しては影響を及ぼすものと考えられるわけです。四十七年度の後半から景気が上向きになったというところへ持ってきてのフロートでもありますので、特に、四十八年度は、年度当初からこの影響を受けるわけでありますから、おそらく、通貨問題が与える景気変動の影響が、地方財政に対してはかなりあるものというふうに実は考えておるわけでございます。四十六年度の年度中途の円の切り上げが、約二千億円の地方財政に対する減収を与えたというふうに言われておりますけれども、今回、四十年度について、いままでの地方行政委員会における自治省の大臣以下の発言を聞いてみますと、やや楽観的な見方をしているような感じがしてならぬわけであります。はたしてその見方が正しいのかどうか非常に疑わしいというふうに考えているわけですが、四十八年度の計画と、実施面で、大きな差といいますか、著しい狂いが出てくるのではないかという懸念があるわけでありますけれども、この点についてはどのように考えておられますか。
#89
○江崎国務大臣 御承知のように、昨年の所得が基本になって地方税がはじかれるわけでありますから、ことしの円のフロート制への移動、それから、ドルの切り下げによる、実質的には円の切り上げといったような、こういう現象につきましても、私は、ことしの景気の伸びから言って、相当吸収をされるものというふうに思います。これはいたずらに楽観をしておるわけではないのでございまして、物価の上昇を押えるために金融を引き締めたり、金利を引き上げたり、過熱を押えるためのあらゆる経済政策をとっております。このことは、むろん物価上昇を押えるという意味もありまするが、経済の根底に流れておる方向が相当景気も上向きであるということを物語っておるわけでありまして、四十七年の好況下における、しかも実業人のいわゆる心回しといいますか、一つの予期される事態というような形で、今度、このドルの切り下げあるいは円のフロート制というものがとられた。この場面というものは、あの四十六年の、何も予備知識を持たない場面でいきなり一六・八八%の切り上げを行なわなければならなかったという場面、しかも、その背景は不況のさなかであったという場面とは根本的に違うと思うのです。ですから、今回の場合は、もうすでに、いろいろな商社等の決算に見ましても、相当な利益が計上されております。まあ、これは、本年に入ってからの三月決算に見る数字でありますが、ひいては、そういったものがすべて地方税にも当然税収という形で反映されるわけでありまするので、私どもの見通しがそう違うものではない。ただ、地域においては、極端に輸出に依存しておるために痛めつけられる業種業態があることは、これは否定できないと思います。そういうものには、通産省を中心にして積極的な匡救策を行なっておることは、これも御承知のとおりでございます。また、私どものほうからすれば、そういう業種業態については、中間決算を求めて、地方税の延納も認めるというような措置もすでにいたしておるわけでありまするので、地方財政全般から言ってさしたる影響はないもの、この見通しは当たるであろうというふうに私どもも考えておるような次第でございます。
#90
○小川(省)委員 大臣の言われる趣旨はわかりました。四十六年の、初めてで、不況のさなかだったときとは違うという点については肯定するにやぶさかではありませんけれども、そのような措置をとっているわけですけれども、今後、局地的に、あるいは特に特定の自治体等に、そういうような財政面での影響の及ぶような状態があれば、当然、責任をもって処置をしていくんだという理解でよろしいわけですね。
#91
○江崎国務大臣 そのとおりでございます。
#92
○小川(省)委員 次に、地方自治体、地方団体で苦しんでいる大きな問題は、何といっても、いま、過密なり、過疎なり、都市化、開発、生活環境の整備等、非常に多面的な変化が自治体行政の周辺に起こっているわけですね。これに対応した行政の充実をはかっていくことについて、行政需要なり、財政需要が著しく増大をしているわけであります。基準財政需要額の算定と執行、決算の間に大きなズレが生じておりまして、一般財源の所要額が非常に地方財政を苦しめているという実情にあるわけであります。今回も、住民生活に直結する各種の公共施設等の整備促進のために、関係費目にかかる単位費用等の改定がやられたわけであります。算定費用の改正も行なっているわけでありますけれども、まだまだ実態に即していないのではないかというふうに実は考えているわけであります。このことと基準財政需要額の算定、なかんずく標準団体の基準財政需要額の算定は少し低きに失しているのではないか、実情と遊離をしているのではないかというふうに実は考えているのですが、その辺のところをお聞かせいただきたいと思います。
#93
○鎌田政府委員 御案内のとおり、交付税の基準財政需要額の算定におきましては、府県の場合でございますと、人口百七十万、面積六千五百平方キロという団体を想定いたします。また、市の場合でございますれば人口十万、面積百五十平方キロというものを想定いたしまして、そこで、その団体におきまする標準的な施設を統一単価をもってはじきまして、この積み上げで財政需要の計算をする。それをもとにいたしまして単位費用をはじきまして、それに各種の、人口の多寡あるいは産業構造の相違、その他の地域の実情に応ずる補正を加えまして、それぞれの現実の財政需要をはじいておる、こういうことでございまして、先ほど山田委員のお尋ねにもお答え申し上げましたように、この積み上げました財政需要と、現実の地方団体の決算額の中で一般財源を充当いたしておりますものとの比較をとってみますと、四十六年度の決算におきましては七九・九%、約八割でございまして、これは、私どもの判断によりますれば、税収におきまして、基準財政収入で八割、市町村は七割五分でございますので、この数字といたしましては合っておるという判断をいたしておるわけでございます。ただ、御案内のとおり、地域住民の地方団体に対しまする行政需要というものは、まさに日に日に複雑多岐にわたるわけでございますので、そういうものに対しましては、私どもといたしまして、絶えず標準施設あるいは標準行政の内容というものに検討を加えながら、この財政措置にそごのないようにいたしてまいりたい。
 現在の段階におきましては、そういうことで、私どもといたしましては、全体としてつじつまが合っていると申しますか、その財政運営の上に支障を生ずることのないように運営いたしておるという判断をいたしておるわけでございます。
#94
○小川(省)委員 先ほど山田委員の質問の中で、府県においての百七十万、市においての十万ということで、段階補正の段階でいろいろなことが出てくるのではないかという点は承っておったのですけれども、私、具体的な例をあげて局長にお尋ねをしたいのです。
 私のところは群馬県なんですけれども、ほぼ標準団体の事例なんですが、私のところの四十七年のものを見ますと、道路費のうち、舗装道路費が、四十七年基準財政需要額が七億五千八百三十三万三千円で、一般財源の所要額が八億二千四百六万六千円で、財源不足額が六千五百七十三万三千円になります。橋梁費を見ますと、基準財政需要額が九千四百七十九万二千円で、一般財源の所要額が二億五千三百二十九万六千円で、財源不足額は一億五千八百五十万四千円であります。このことは、舗装道の延長の増加や、あるいはまた永久橋の建築がそういう行政需要に応じて進んできておるのにもかかわらず、維持補修費の算入を怠っているのではないか、補修費をもう少し多量に算入をしていかないからこのようなギャップが生じているんだというふうに私は思いますけれども、その辺についてはどうですか。
#95
○鎌田政府委員 地方団体の道路の建設なり、維持補修ということになりますと、これにつきましては、府県の場合でございますと国庫補助がございます。また、地方負担に当たる分といたしましては、軽油引取税あるいは地方道路譲与税、その他の目的財源があるわけでございます。さらに、また、そういったものを差し引きまして、残りの部分につきましては、これを基準財政需要に入れるというやり方でやっているわけでございまして、総体としての交付税の基準財政需要の全体計画、それから目的財源、国庫負担金といったものとの全体のバランスというものをとって、私ども、毎年地方団体に交付税の配分をいたしておるわけでございますが、ただ、その場合におきまして、先ほど申し上げましたように、財政需要は全部を見るというわけではなくて、いまの二割なり二割五分の見合いの分を基準財政需要の算定の外に置かれる。そこのところで、どうしても決算の数字とはそごを生じてまいるわけでございます。あるいはまた、給与費の場合でございますと、職員の給与につきましては、国家公務員の給与に準じて算定をいたします。したがいまして、国家公務員の給与を上回って支給しているものがございますれば、その分は交付税の基準財政需要の計算上には入ってまいらない。そういったいわばすき間と申しますか、これにつきましては、先ほども申しました基準財政収入の算定外に置かれている留保財源、そのほかの雑収入、諸収入によってまかなわれる、こういう財政の仕組みに相なっておるわけでございます。
#96
○小川(省)委員 先ほどもそういう説明をされましたけれども、やはり、行政需要が先行する。そして、自治体がその需要に応じて具体的な仕事をやらざるを得ない。やることが住民のプラスになる。そういう形で自己の財源を勘案しながら行政需要にこたえていく。ところが、一方、基準財政需要の算定にあたっては、従来どおりの、いわゆるお役人ルールの慣例にのっとった算定ですから、実際の住民の需要というものは算定の基礎の中には入ってこない。こういうところにかなりの問題があるのではないかというふうに実は考えているのです。
 河川費についてちょっと局長にお尋ねをしたいのですが、河川延長に対して、人口を指標としているのですけれども、河川の延長と人口要素との相関関係はあまり妥当性がないんじゃないかというふうに考えるわけです。また、そのままとすれば、大幅に引き上げていかなければならないのじゃないかというふうに思っています。特に、砂防費なんですけれども、人口要素との関連性はきわめて希薄だというふうに思っています。四十五年度まで用いていた後背地の面積及び山地面積を係数として用いたほうが、砂防費等についてはより妥当ではないかというふうに考えますけれども、そのような測定単位のとり方とか、そういう問題について、地方団体が一般財源を突っ込まなければならないような状態が実は出てきているのだというふうに考えるのですが、その点についてはいかがですか。
#97
○鎌田政府委員 河川に関しまする単位費用の算定は、実は、なかなかむずかしい問題がございます。従来の交付税でやっておりますやり方といたしましては、河川の延長、それから流域人口が的確につかまえられればいいわけでございますけれども、それがつかまえられないために人口を用いる、それから、もう一つは、いわば均等割り的なもので、この三つの要素によりまして河川の経費との相関度が一番高い、こういうことではじいておるわけでございます。ただ、それをもってしましても、現実の地方団体の財政負担というものにたえかねるところがございますので、さらに、これに事業費補正を加味いたしまして、標準的な負担を越える部分につきましては、現実の負担額の四割というものを事業費補正という形で補正をいたしまして、それで実情に合わしておる、こういうことでございます。
 私ども、単位費用というものをはじきます場合に、いかなる要素が、その行政項目の必要といたしまする財政需要との相関度が一番高いかということを考えながらやっているわけでございまして、現在のところにおきましては、いま申しました三つの要素を勘案いたしまして単位費用をはじき出すということをいたしておるわけでございますけれども、もちろん、私どものいまの考え方が最善、最高のものだといううぬぼれは持っておらないわけでございまして、地方団体の御要望、御意見、あるいはただいま先生のお述べになりましたような御意見等を参酌しながら、引き続いて改善をはかってまいりたいというふうに考えている次第でございます。
#98
○小川(省)委員 確かに、測定単位のとり方については非常にむずかしい問題があるというふうに思いますけれども、実情に即するような方法を検討して、地方自治体がそういう面で悩まないような方法をぜひ引き続き検討しておっていただきたいと思うのです。
 さらに、こまかい問題で二つばかりお尋ねしたいのですが、農業行政費の測定単位として、現在は、耕地面積と農家戸数とされているわけですね。この算定にあたって、現在の農家の実情からして、専業農家、第一種兼業農家、第二種兼業農家に区分をして、それで種別補正または密度補正を適用するほうが実は妥当ではないかというふうに考えています。御案内のように、現在の農基法行政というのは、自立経営農家を育成していくというのが政府の農業政策の基本のはずであります。そういう面から考えれば、当然、基準財政需要額にこれを反映させなければならないというふうに思っています。実際に、第二種兼業農家を包含するような事業費目というものはあまりないわけですね。農業協同組合の指導費とか、あるいは農業共済団体の指導費くらいのものだというふうに実は思っています。そういうふうな点を是正をしていかなければ、ほんとうの意味での、政府の方針でいう自立農家の育成というふうな観点からした場合に、交付税の算定において国の農業政策と合わないのじゃないか、こんなふうに私は実は考えています。ですから、このような形で区分をしていったほうがより妥当だというふうに実は考えているわけですけれども、そのような御意図をお持ちでしょうか。
#99
○鎌田政府委員 農業行政費の測定単位におきまして、いまの専業、一種兼業、二種兼業というふうに分け、それぞれに種別補正をやることは非常に精緻なやり方だと思います。ただ、私どもの問題といいますか、悩みといたしましては、この一種兼業農家、二種兼業農家というものについての各県のとり方の間に、伺いますと、かなり事務的に差異があるようでございます。そうしますと、その間におきまして公正を欠くという点もあろうかと思います。
 そこで、私どもの考え方といたしましては、農家人口というものを一本で押えまして、それで算定をするということを現在やっておるわけでございますけれども、いまの専業あるいは一種兼業、ここまでのところである程度きっちり線が引ける、各県共通のものさしで線が引けるということでございますれば、それも一つの改善の方向ではなかろうかというふうに考えます。
#100
○小川(省)委員 いまの局長の御答弁の中で、農家人口をとっているのが現状なんですが、各県による差異があるというのは、私は、お役人の逃げ口上としか受け取れません。というのは、農林省、れっきとした同じ政府の機関が、一種兼業農家なり、二種兼業農家なり、専業農家の戸数を発表しているのですから、現在の段階では、国の行政をやっていく上について、同じ政府の関係部局が出したところのものを信頼しない行政なんというのはないと思うのです。そういう点を考えれば、そういう点を細分化してやっていくほうがより妥当だというふうに局長も言われるわけですから、今後は、そういうような方向で、国の施策に合ったような交付税の裏打ちをした算定をぜひしていただきたい。この点は特に要望いたしておきます。
 それから、次に、公債なんですけれども、私の県は、御承知のように、安中の公害だとか、公害地を実は含んでいます。そういう点で、公害防除の特別の土地改良事業等をやるわけなんですけれども、これに充当する地方債の元利償還金については、ぜひ一〇〇%算入をしていただきたい。先ほども出ておりましたけれども、これについては、ぜひとも一〇〇%の算入をお願いいたしたいと思うのです。公害は、御承知のように人災ですから、企業が引き起こすのですから、企業が負担するのが当然でありますけれども、特定財源というふうなことも見込めませんので、特に、公害防除の特別土地改良事業に対する公債費等については、元利償還金をぜひ一〇〇%見ていただきたいというふうに思うのですが、この点についてはいかがですか。
#101
○鎌田政府委員 この点につきましては、率直に申しまして、私、ちょっと不勉強でございまして、現在五〇%元利償還の公債費を基準財政需要で見ておるわけでございますが、それだけを取り上げて考えてみました場合に、他の災害並みの扱いをするかどうか。そういうことにいたしました場合に、公債費のそのほかの取り扱いとの問題、あるいは、いま御指摘のありましたのは安中の公害だけの問題でございますけれども、そのほかの類似の公害、あるいはそれから波及する問題といったものにつきましては、少し検討の時間をちょうだいいたしたいと思います。私どもといたしましては検討いたしたいと思っておりますが、そういう意味で、ただいまここで即答を申し上げるというだけの準備をいたしておりませんので、少し時間の御猶予をお願いいたしたいと思います。
#102
○小川(省)委員 私は、実は、安中にあえて限ったわけではありませんけれども、これはいろいろなところでもあるわけですけれども、人災なんですね。これは本来ならば企業が全額負担をするのだけれども、しかし、実際には、結局県がある意味においては肩がわりをする面が出てくるわけですね。それに対する公債費については、いま言われるように、ぜひ一〇〇%見ていただくように、ひとつ前向きの姿勢で検討をしていただきたいというふうに思います。
 関連をして幾つかの御質問を申し上げたいと思うのですが、その第一は、実は、現在、各自治体では、公共事業等をはじめとして、建設事業がいろいろな意味で問題にぶつかっています。それには、単価の問題が、実は非常に大きなウエートを占めています。異常なほどまでの物価高で、各自治体は、四十八年度の事業を進めるにあたって、物件を入札に付しても落札をしないという事態が、至るところにたいへん多く起こっておるわけであります。業者のほうでも、受けてはみたものの、実際に材料費の値上がり等で責息吐息というような実情で、赤字覚悟でやるのかなというようなことで悩んでいる。何とか改善してくれないかというような要望を出してきている。こういうふうなことが実情であります。
 そこで、私は、この点はあまりよくわからないのですが、建設省の黒坂防災課長さんにおいでをいただいておりますのでお伺いするのですが、府県の建設事業等の単価というのは、建設省のほうで、本年は二月に指示になったそうですけれども、公共土木施設災害復旧事業費国庫負担法に基づいて、実は、各自治体のほうに単価をお示ししている、一般の県は、一般の県単の事業等の単価もこれにならっているというふうに実は聞いているのです。著しく変動があれば、変更認可の申請をすれば変更することもあるんだというふうに承っておりますが、黒坂さん、そういうふうな状態になっているというふうに理解をしてよろしいのでございますか。
#103
○黒坂説明員 お答えいたします。
 ただいま先生の御指摘のとおり、災害を申請いたしますにあたりまして、国庫負担法の規定によりまして、都道府県知事あるいは市町村長は、あらかじめ単価、歩掛かりについて建設大臣の承認を求めることになっております。それで、これは災害査定をするための単価ということでございます。実際の実施単価につきましては、発注の時期あるいは発注の地域というものを勘案して実勢の単価を使ってよろしい。使うのが当然でございます。しかしながら、実態といたしましては、建設大臣が承認した単価、こういうものをほとんど実施単価に使っているというのが実態でございます。
#104
○小川(省)委員 わかりました。
 それで、四月からの四十八年度ですから、二月ごろに示さなければ時期的におくれるのは当然でありますけれども、二月、三月、四月というふうに物価が異常な値上がりをしているわけですね。ですから、当然それに沿うような単価改定というものがなされなければならないと思うのですが、現実に四十七年度に示した単価と、ことしの二月に示した四十八年度の単価は、実はどのくらい引き上げられているのでしょうか、この点をお伺いします。
#105
○黒坂説明員 お答えいたします。
 単価につきましては、労務単価と資材単価と、両方ございます。
 労務単価につきましては、建設省、運輸省、農林省という、こういう公共事業の三省で協定いたしました単価の標準値を大臣承認単価として使っております。この三省の承認した単価というのは、大体、前年の九月から十月までに各地域で実態調査をいたしまして、そのあとの時差修正を四月までいたしまして、それを新年度単価ということで使っておるわけでございます。そういうことで時差修正をいたしますので、これはほとんど実勢単価に近いものと考えております。
 それから、資材単価でございますが、これはいろいろまちまちでございます。地域によりまして、あるいは品目によりましてまちまちでございます。大体、仕組みといたしましては、やはり一月ごろ、各県から、各県の実勢の資材単価の申請を受けまして、これを私のほうで、「物価版」とか、いろいろそういうものを見ながら、しかも、四月くらいまでの時差修正を加味して、新年度単価ということで認めております。
 労務単価につきましては、四十七年と四十八年のアップ率を見ますと、これは大体職種によって違いますが、一五%から一八%でございます。一番公共事業の設計に使っております普通作業員というのがございますが、これが一七・六%のアップ。これは全国の平均でございますが、一七・六%のアップになっております。
 それから、資材単価につきましては、これも大体一〇%から一二、三%のアップということになっております。ものによりまして、一月の時点で非常に上がっているようなもの、しかも今後なかなかおりそうもないというようなものについては、たとえば木材なんかにつきましては七〇%ぐらいのアップもございます。鋼材――鉄筋でございますが、これが大体二二、三%のアップになっております。ただ、セメントにつきまして最近いろいろ問題になっておりますが、これにつきましては、私たちが調査いたした時点では、単価のアップが比較的少なくて、三%程度のアップでしがなかったわけでございます。
#106
○小川(省)委員 わかりました。いずれにしましても、特に、セメント等については、当時の調査した時点がそうでありますけれども、これは無制限に上げろということではありませんけれども、実際に地方の公共団体が業務をしていくのに支障のないように、いわゆる入札に付して、その単価のために落札がないというふうなことのないように、実勢に合ったといいますか、具体的な実情に見合ったようにぜひ検討をしていただきたいと思います。
 そこで、自治省に伺うのですが、この物価値上げによるところのこれらの資材の値上がり等が新しい超過負担を生んでいるのじゃないかと考えられますけれども、自治省としては、このような具体的な値上がりについてどう考え、この物価値上がりの中で新しく生じてくるであろう超過負担についての対策をどう具体的に――いままでのものはありますけれども、このような状態の中でどう具体的に取り組んでいこうとしているのか、あわせてお聞かせをいただきたいと思います。
#107
○鎌田政府委員 この点につきましては、私どももたいへん憂慮いたしておる問題でございまして、せっかくの年来の懸案でございました超過負担の解消につきまして、義務教育施設、あるいは公営住宅等について、四十八、九両年度で解消をはかっていこうというやさきにこの物価高でございますので、これでまた新しい超過負担の原因をつくっていくということになりますと、これは全く遺憾にたえないところでございます。特に、この問題で地方団体が現在訴えておられますのは、義務教育施設と、それから公営住宅といったところが大きいわけでございますので、そこで、私どもといたしましては、それらの点を中心にしながら、これはもちろん補助単価の是正という問題になってまいるわけでございますので、直接的にはそれぞれ担当の各省、あるいは大蔵省、こういったところに善処方を申し入れをいたしておるところでございまして、現在政府部内で話し合いを続けておるところでございます。
#108
○小川(省)委員 実は、時間もかなりなくなりましたし、他からお呼びしてある方がありますので、その問題を多少やらしてもらいます。
 給与費関係についてお伺いをしたいのですが、本年度の地方公務員の給与改定経費については、地方財政計画では、給与経費の五%、一般行政費で三%、計八%が計上をされています。交付税では、四月実施ということで八%、二千四百三十億が見込まれているわけなんですけれども、ことしの春闘の結果から判断をいたしますと、相当高率な引き上げになろうというふうに考えられます。どういう形で結論が出ようとも、自治省は、現在の地方自治体の財政状況からするならば、交付税で当然財源措置をしていくべきであるし、従来もやってきましたし、当然やるべきだというふうに思いますけれども、この結果については、当然措置をしていくわけですね。
#109
○鎌田政府委員 ことしの給与改定の幅と申しますか、そういうものがどういう形になりますのか、現在の段階では全く推測、推定の域を出ないわけでございますが、ただいま御指摘のありましたように、地方財政計画、したがいまして、交付税の算定におきましては、この給与改善費といたしまして五%、それから三%分を一般行政経費の中に組み込んで、総額八%につきまして、四月からの実施ということを前提にしての所要額を積み込んでございます。
 それで足りない場合という、その場合の措置でございますけれども、これにつきましては、これまでと同様に、地方財政の状況等も勘案しながら適切な措置を講じてまいる、こういう方針でおるわけであります。
#110
○小川(省)委員 私も地方にあって見てきたんですけれども、いまの鎌田財政局長の優等生答弁を聞きますと、適切な措置を講ずるということは、従来も措置してきたから、そのようにやりますという理解でいいわけですね。
#111
○鎌田政府委員 そのとおりでございます。
#112
○小川(省)委員 それで、人件費、給与費の話が出たんですけれども、逐年、予算規模の拡大と同時に、人件費の全体の中に占める比率は低下をしてきているというふうに実は考えているわけなんですけれども、自治体の実情から一がいにこれは言えないのですけれども、人件費の占めるパーセンテージは、いわゆる地方公共団体とすれば、大体どのくらいが適正なんだというふうに自治省は考えているんですか。
#113
○鎌田政府委員 この点は非常にむずかしいお尋ねでございまして、人件費の地方財政に占めまする割合、これは、それぞれの地方団体によりましてかなり差がございます。私どもの一つの考え方といたしましては、いわゆる経常収支率、一般財源の中に占めますところの人件費なり、あるいは公債費、公債費と申しますのは元利償還経費でございますが、そういうものでございますとか、あるいは社会福祉系統のいわゆる義務的な経費、これが占める割合を経常収支率と申しておるわけでございますが、この経常収支率というものによって判断をするというよりほかにないわけでございますが、現在一般財源の中で人件費の占めておりまする割合というものを見ました場合に、三十六年度におきましては四二・三%、四十六年度におきまして四二・六%、大体この辺のところで推移してまいるということが適当ではないだろうか。ただ、繰り返して申しますように、この人件費の割合は、分母の歳出規模あるいは一般財源の規模が大きくなりますれば、当然これは減ってまいります。それが少なくなりますれば大きくなってまいる。こういうことで、一律的にどの辺が適当だという線はなかなか申し上げにくいと思います。
#114
○小川(省)委員 いまさら私どもが申し上げるまでもなく、特に、公務労働の中には、いわば人件費即事業費というような職員が数多くあるわけでありますので、特定の地方公共団体の人件費が、あるいはいま言われるように、経常収支率が少し高い、計数の上では平均をちょっと上回ったというふうなことの中で判断をして、自治体を苦しめるといいますか、自治体に対して圧力をかけるようなことはぜひ慎んでいただきたいというふうに実はお願いをいたしておきたいと思うのです。
 そこで、総理府の皆川人事局長さんにお尋ねをいたしたいわけです。本年の春闘も実は大波を越えたわけですけれども、公共企業体の職員、いわゆる公労協の職員の賃金と公務員の賃金というのは、当然相関関係があるわけですね。そこで、本年は、公共企業体の当局も当事者能力を発揮して、有額回答を出して、最終的には、調停で、単純平均で一七・五〇%という定昇込みの金額になったわけなんですけれども、公共企業体の当局が有額回答をされる際には、当然、総理府は協議、相談にあずかっているというふうに判断をいたします。そういうことだとすれば、公労委が示された引き上げ率はとにかく一七・五〇%というものでありますから、従来からも、公共企業体関係の職員がこうなれば公務員についてはこうなるんだというのが大体年々あるわけですね。私どもはそういうことを見てきたわけですけれども、そういうものから判断をしますと、従来の関連からして、公務員のことしの賃上げ率というのは大体どのくらいになるというふうに局長さんは判断をされておりますか。
#115
○皆川政府委員 これは御案内のように、公務員の賃金ベースにつきましては、広く国民の理解、納得が要る。こういう立場から、人事院の民間給与調査というものに基づきました勧告、これを尊重して政府は措置をするという基本的な考え方を従来からとっているわけでございます。今後も同じような考え方をとっていくわけでございまして、いまお尋ねのありました点は、むしろ人事院でどうお考えになるかということはあろうかと思いますが、私どもとしましては、従来の経緯から、ある程度それが相関的なつながりがあるということは判断いたしておりますが、どのようなものを考えたらいいかということは、ちょっと私の立場からは申し上げにくい問題であろうかと思います。御了承いただきたいと思います。
#116
○小川(省)委員 従来の経緯があるわけですよね。大体、公共企業体の職員の賃上げがこのくらいの場合にはこうなるというのがありますし、実際に公共企業体の賃金決定にあたって、公共企業体からの有額回答を出す際等について、総理府というのは、役所として協議、相談は受けないのでしょうか。
#117
○皆川政府委員 公共企業体の給与を決定する場合には、私のほうは受けません。ただ、事後の報告はいただきますけれども、事前の御相談というものはございません。
#118
○小川(省)委員 しかし、現実に、春闘共闘委員会の相談、いわゆる団体交渉等に当然中心となって当たられ、あるいは公務員共闘との交渉等に当たられる総務長官がいるわけですね。だとすれば、私も戦後ずっとそのような立場に入ってきましたから、いまあなたが言われるような人事院の存在も、人事院がやっていることも承知をいたしておるわけでありますけれども、しかし、実際に公共企業体の職員の賃金と公務員賃金というのは相関関係にあるわけですから、大体こうなればこうなるのだということは常識としてあるのだと思うのですが、その点どうですか。
#119
○皆川政府委員 御承知のように、公共企業体の賃金をきめる一つの基準が民間賃金の動向であろうと思うのです。国家公務員の場合も、民間賃金の動向が一つの基準になるわけでございますから、結果的にはある程度のつり合いのあることは御指摘のとおりだろうと思います。
#120
○小川(省)委員 では、それは人事院のほうに伺うとして総理府として私は伺いたいのですが、人事院の役割りというのは承知はしているのですが、むしろ人事院に対して公労委のような役割りを果たさせて、使用者である政府が責任を果たしていったらどうだろうか。人事院勧告というのは人事院がやってきたわけですけれども、人事院の果たしてきた役割りは一応終了したのではないか。当然、公共企業体等でも有額回答が出てくる。こうなってくれば、大体賃金のきめられる原則というものは、使用者と労働者が協議をしてきめていくわけなんですけれども、そういう状態の中で、言うならば、政府としても当然責任のある立場で賃金の要求に対して具体的な回答をしていってもいい時期に来ているのではないかというふうに考えますけれども、人事局長さんとしてはどのように考えておられますか。
#121
○皆川政府委員 これはいろいろ議論のあるところでございますが、現在そもそも、普通の公務員と公共企業体の職員の賃金決定の仕組みを根本から変えておるわけでございます。一般の公務員の場合には、民間給与調査をいたしました上で、人事院の勧告によって措置をする。公共企業体の場合には、これは税金によらないというたてまえでございますから、その企業の経営の中で、労使である程度話し合いをして、どうしても片づかない場合には公労委で裁定をしていただくということになっておるわけでございます。したがって、公共企業体の関係が当事者能力である程度前進をしたからといって、直ちにこれが一般公務員の賃金決定のほうに適用になるということにはならないだろうと思うのであります。
 一般公務員の場合には、その賃金をどこにめどを置いてきめたらいいかという問題は、非常に基本的にあるわけでございまして、現在は、これを人事院の調査能力によりまして、民間の給与決定状況を調査した上で、部門別の公務員の賃金の勧告をする、こういう仕組みになっておるわけでございます。この仕組みを直ちに改める必要はないと私たちは考えておるわけでございます。
#122
○小川(省)委員 そういう公式な答弁をお伺いするなら、私は聞かなくてもわかるのですが、そうでないからあなたのお考えを聞いているのです。私もそういうふうな仕事に従事をしてきましたので、いまあなたが言われるような答弁ならば、私もわかるのです。しかし、人事局長としてどう考えているかということを実はお聞きしたわけなのです。どうもたいへん御苦労さまでした。
 人事院にお尋ねをいたしますが、現在、民間事業所の実態調査をやられているさなかだというふうに思うのですが、過去の毎年の経緯から見た場合に、民間の大手なりあるいは公労協の賃金の引き上げが、大体状況がはっきりしてきたわけでありますけれども、どのくらいのことしの引き上げ額になってくると考えられるのか、従来の経緯から考えてお答えをいただきたいと思います。大体どのくらいにことしはなりそうだということは、これはもちろん調査結果からはじき出すわけですから、具体的なものは出てこないというふうに思いますけれども、毎年やってきておられるわけですから、大体どのくらいになるというふうにお考えになっておられるのか。給与局長さんにお聞きいたしたいと思います。
#123
○尾崎政府委員 先般の三公社五現業におきます調停案は、民間賃金の動向を考慮してつくったものというふうに私どもとしては理解をいたしておるわけでございます。私どもは、現在、民間調査につきまして、全国的な規模で五月一日から実施をいたしておりまして、民間賃金の動向につきましては、この大規模な調査で精密に反映してくるというふわに考えております。
 公労委の調停案との関係でございますけれども、私どもの立場から申しますと、そういう大規模にやりました民間賃金の調査の結果というものが私どもとしてはやはり最も中心でございますので、その結果によって、公労委の調停案の中身と比較して評価をするというのが私どもの立場でございます。
#124
○小川(省)委員 そこまでは手続的なことですし、具体的なあれですからわかるのですが、大体、ことしでいくとどのくらいになりますか。
#125
○尾崎政府委員 私どもの調査のポイントと申しますのは、民間における個々の職員につきまして、職種別、学歴別、年齢別、地域別ということで個々の職員の給与を調べまして、個々の公務員の給与が、民間のそういう同じ条件のものについてどれだけ違うかということによって、それぞれの足らない分を上げていただくというのが私どもの基本でございます。いわば平均アップ率というのは、その結果ということになるわけでございます。
 そういうことで、その結果がどうなるかという話でございますけれども、これは、私どもの総裁は、そういう御質問がございますと、いわば選挙の開票を待つような気持ちでございますというようなことを答弁をされておりますけれども、私どももそういう気持ちで、息を詰めて今後の成り行きを見守るという気持ちでございます。
#126
○小川(省)委員 実にすばらしい答弁をいただいたのですけれども、私も、実は、ラスパイレスなどというむずかしいやつを実地にやってきてみた一人なのです。そういう意味で言えば、あなたが言われるような、厳密な、いろいろやってというのではなくて、大体どのくらいになるのだということをお聞きしているので、ラフなところでひとつ答えてください。
#127
○尾崎政府委員 私ども、いま申しましたように、民間賃金の調査をやっておりまして、公労協のほうの調停案は民間の関係を考慮してやられたということがあると理解いたしますけれども、私どもはさらに大規模な調査をしまして、同じ民間の状況を十分把握するということでやっておりますので、私どもとしては、民間の状況がそういう意味で十分に反映されるというふうに考えるわけでございます。
#128
○小川(省)委員 そうすると、私が聞いていて、公労協も民間の調査をした。しかし、人事院の調査は、確かに、もっと大規模な民間の事業所等の実情調査をなされますね。そういう意味では、公労協で出てきたような、少なくともその辺の数字には、大体民間の実情が反映されてくるだろうという受けとめ方をしますけれども、いいですね。そういうことですね。もっともっとより詳細な調査の上で数字が出てくるのだけれども、大体そうなんですよということで、そういう受けとめ方でいいですね。
#129
○尾崎政府委員 民間の実態は十分に反映するというふうに申し上げます。
#130
○小川(省)委員 わかりました。そういうことで受けとめさせてもらいます。
 そこで、去る六日に、人事院は週休二日制の問題について発表をされたようであります。調査をされて発表したのだというふうに思っておりますけれども、実は、新聞で見ただけなので、詳細についてはわかりませんけれども、職員局長さんにおいでをいただいておりますので、いわゆる公務労働の中での週休二日制の採用について、もちろん、勧告なり報告なりという形は別個に出すんだというふうには思っておりますけれども、局長さんとして、公務労働と週休二日制というものは基本的にどんなものなんだというふうに考えておられるのか。その勧告だとか報告だとかいうものは別にして、基本的な公務労働と週休二日制というものについて、調査をされた簡単なアウトラインでいいですから、その関係についてお聞きをいたしたいと思います。
#131
○中村(博)政府委員 私どもが先般発表いたしましたのは、昨年から始めておるわけでございますけれども、公務員の勤務条件の諸般にわたって、民間の動向というものを調査しようということで、調査いたしました結果を発表したわけでございます。
 まず、その結果の概要でございますけれども、週休二日制に限って申し上げますと、相当進捗いたしておるわけでございまして、四十六年の調査では一二・七%でございます。ところが、四十七年十月調査、五月六日に発表いたしました調査では二一・九%、週休二日に限っては相当な進捗を示しておるわけでございます。ただし、週休二日と申しましても、これは何らかの形での週休二日制をとっておるというところを全部つかまえたわけでございまして、たとえば、その中で完全な週休二日制というものは二%でございます。そこで、とにかく週休二日制を何らかの形でとっておるところを一〇〇といたしまして、総体の姿を見ますと、月一回がやはり半数近く、四九・四%になっておるわけで、月二回ないしは隔週というのが三六・八、月三回が一・二、完全週休二日、月四回でございますが、これが九・三%、かように相なっております。
 そこで、このように、民間におきましても相当な進捗度を示しておるわけでございますが、先生お尋ねの、公務労働と週休二日制の関係でございますが、私は、これには三つの視点があると思います。その一つは、やはり、職員の勤務条件を改善するという点が一つであります。それからいま一つは、そのような中でも、公務サービスは厳として確保しなければならぬということ、この点が一つでございます。それからさらに、第三の点としましては、国民感情が、公務員が週休二日制をとることについていかが反応してくるかということ。この三つが柱であろうと私は思います。しかも、公務労働の中には、御承知のようにいろいろな職種があるわけでございます。国民の方々に直接にサービスを提供する窓口業務もございます。あるいはまた、羽田空港の管制官というような方もあるわけでございます。私ども、このような長期の交代制勤務者で、五十二時間とか五十一時間とかいう長期の長時間労働に従事しておられる方々につきましては、昨年の中ごろから努力をいたしまして、この四月一日からすべて四十八時間に押し込めてしまったわけでございます。
 そのような過程を通じまして、先ほど申し上げましたように、公務員の勤務条件ということはあくまでも第一義的に念頭に置きつつ、他の二つの要因を十分に勘案いたしまして、その三者が一体となった時点がこの実施可能な時期であると、かように私は考えております。
#132
○小川(省)委員 ありがとうございました。あとで資料を、週休二日制についての報告書をぜひいただきたいと思います。
 大臣にお聞きしたいのですが、四月の二十六日から二十七日にかけて、四・二七のゼネストですか、春闘共闘委員会と政府、官房長官を中心にして、夜を徹して話し合いをしまして、一応の段階で終了したわけですけれども、七項目の協定というのがかわされたわけです。これは、マスコミの中では、この七項目協定の中で、職員の問題というのがかなりのウエートを持っていたというふうに報じられております。地方公務員は春闘共闘委員会の一員として、当然、公務員共闘として入っているわけですから、政府と春闘共闘委員会がかわしたこれらの七項目の協定の精神というか考え方、それは当然地方公務員にも当てはまってくるというふうに私どもは理解をしているのですが、そういう理解でよろしゅうございますか。
#133
○江崎国務大臣 これは当時から議論のあったところでして、地方公務員の場合は、直接政府が雇用者でございません。そんなことから、地方公共団体の職員の問題、それから教員の問題――教職員と言ってもよろしゅうございますが、教職員の問題、こういったものは直接政府として関与しないというような解釈で、閣議においても議論をされました。特に、文部大臣等から、教員の問題については議論があるということで申しておりましたし、私どもも直接雇用の立場にありませんので、やはり、それぞれの地方公共団体において当然実情に沿っていろいろな措置が行なわれるものというふうに考えておるわけでございます。
#134
○小川(省)委員 確かに、直接の任命権者は各自治体の長でございますし、そういう点で、地教委といいますか、県教委、教育委員会ということになるわけなんですけれども、たとえば公務員給与が、地方公務員の給与が国家公務員の給与に準ずるように、あるいはまた、国の教職員の給与に地方の教職員の給与が準ずるように、私どもは、公務員の給与なり、待遇なり、あるいは勤務条件というものは、基本的には国家公務員に準じて定められているのが現在の体系だろうというふうに思っているわけです。任命権者の相違はございます。雇用、被雇用の関係の違いは確かにおっしゃるようにありますけれども、この種の問題については、共闘委員会の中でもいろいろな問題が実はあるところもございますので、少なくともあの段階で七項目協定の中で盛られた考え方、精神といいますか、かわされたところの大綱というものは、これはやはりそういう形で準用されると言うとおかしいのですけれども、そういう形で当てはまってくるものだというふうに理解をしているのですが、これは間違いですか。
#135
○江崎国務大臣 どうもこれは非常に微妙なところですが、いま私がお答えしたのが正確な政府の認識だというふうに考えております。
#136
○小川(省)委員 もう一回言ってください。
#137
○江崎国務大臣 双方いろいろの見解の相違等々もあるわけですが、御指摘のように、国家公務員の待遇がきまれば、それに準じて地方公務員の給与が右へならえできまっていく、この原則においては、私どもそのとおりだというふうに考えております。ただ、あの場面において政府が取りかわしました七項目の協定書というのですか、あの話し合いの決着が、そのまま地方公務員について政府の責任であるというふうには考えておりません。
#138
○小川(省)委員 お答えにならなくてもけっこうなんですけれども、いまおっしゃったことはよくわかりました。確かに、政府が直接地方公務員のいわゆる任命権を持っている雇用、被雇用の関係で、雇用者であるというふうには私どもも考えておりませんけれども、そういうふうな意味でいまの江崎大臣の発言を理解をいたさせてもらいます。答弁は要りませんけれども、反論がありましたらやってください。そういう理解で受けとめます。任命権者ではないですからね。
 そこで、実はまだいろいろ御質問申し上げたいわけですけれども、冒頭に申し上げましたように、かなり五時を回ってまいりましたし、あれですから、もう少し質問したい事項がありますが、委員長のお計らいで、木曜日の冒頭に若干の時間をぜひいただきたいということをお願いいたしたいと思います。
#139
○上村委員長 ちょっと速記をとめて。
  〔速記中止〕
#140
○上村委員長 速記を始めてください。
 次回は、来たる十日木曜日、午前十時から理事会、午前十時三十分から委員会を開会することとし、本日は、これにて散会いたします。
   午後五時二十八分散会
ソース: 国立国会図書館
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