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1970/05/07 第65回国会 衆議院 衆議院会議録情報 第065回国会 地方行政委員会 第24号
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1970/05/07 第65回国会 衆議院

衆議院会議録情報 第065回国会 地方行政委員会 第24号

#1
第065回国会 地方行政委員会 第24号
昭和四十六年五月七日(金曜日)
    午前十時三十七分開議
 出席委員
   委員長 菅  太郎君
   理事 小澤 太郎君 理事 大西 正男君
   理事 塩川正十郎君 理事 砂田 重民君
   理事 山口 鶴男君 理事 小濱 新次君
   理事 吉田 之久君
      亀山 孝一君    國場 幸昌君
      高鳥  修君    中村 弘海君
      中山 正暉君    永山 忠則君
      野呂 恭一君    豊  永光君
      下平 正一君    中井徳次郎君
      細谷 治嘉君    山本 幸一君
      山本弥之助君    桑名 義治君
      和田 一郎君    門司  亮君
      林  百郎君
 出席国務大臣
        自 治 大 臣 秋田 大助君
 出席政府委員
        自治省行政局長 宮澤  弘君
        自治省行政局公
        務員部長    山本  明君
 委員外の出席者
        自治大臣官房参
        事官      立田 清士君
        自治省財政局財
        政課長     森岡  敞君
        地方行政委員会
        調査室長    日原 正雄君
    ―――――――――――――
委員の異動
五月七日
 辞任         補欠選任
  山本 幸一君     細谷 治嘉君
同日
 辞任         補欠選任
  細谷 治嘉君     山本 幸一君
    ―――――――――――――
本日の会議に付した案件
 参考人出頭要求に関する件
 地方自治法の一部を改正する法律案(内閣提出
 第一〇三号)
     ――――◇―――――
#2
○菅委員長 これより会議を開きます。
 地方自治法の一部を改正する法律案を議題とし、質疑を行ないます。
 質疑の申し出がありますので、順次これを許します。中山正暉君。
#3
○中山(正)委員 それでは地方自治法の一部を改正する法律案、政府提案として今国会に提出をされておりますこの法案に関しまして、自由民主党を代表して質問を試みてみたい、かように思う次第でございます。
 時あたかも戦後七回目の地方選挙が終わりましたわけでございまして、その際、自由民主党内閣として政党内閣を形成しておりますわれわれの立場から申しますと、新幹線のとまる駅の中でわれわれと考えを同じくする地方長官を持っておりますのは、東京それから名古屋、京都、大阪と考えましたときに、その中ではわれわれと同じ考えを持っておりますのは名古屋だけという、われわれの立場からいたしましたら、まことに惨たんたる結果に終わったわけでございます。これは一にかかって都市政策というのが大きな問題である、都市政策のなさ、こういう批判があるわけでございます。私ども考えてみますのに、たとえば私の大阪にいたしましても、船場の一番下に地下鉄が入り、そうしてまん中にセンタービルというビルがございまして、上に高速道路が通っておって、世界で有数のビルの上を走る高速道路、私はこれは自民党の都市政策そのものだと思うのです。一キロの間に五百四十億という金が入っているといわれます。しかし、形に見えるものだけではだめだ。われわれは、何かこの現代に適合した新しい感覚という地方行政の組織、そして機構の問題において時代におくれておるんではないか。むしろ政策の問題よりも、そういうものが住民に与える組織の古さ、たとえば小さな市が密集をしておって、それぞれに行政が非常に分かれておるというような組織の問題が、私は、人口集中地域に対する一般の民衆に何か古めかしい政策という印象を組織の面で与えておるんではないかというふうに憂えておるわけでございます。
 今回、自治省の地方制度の改革の問題が打ち出されてまいったわけでございますが、自治省の地方制度に対するこれからの全体的な構想はどういうふうに一体考えておられるのかということを、まずお伺い申し上げたいと思います。
#4
○宮澤政府委員 地方制度に関する今後の自治省の構想いかん、こういう御質問でございますが、御承知のように、日本の社会、経済はいままで非常に変転をしてまいったわけでございますけれども、今後もおそらく非常な変化を遂げるであろうと思うのでございます。したがいまして、今後の地方制度のはっきりした見通しをつけるということ自身は非常にむずかしい問題でございます。したがいまして、地方制度調査会などでも御審議願っておるわけでございますが、地方制度調査会でもなおいろいろ今後の検討を要すべき問題を残しておられるという事情でございます。しかし、現状におきまして一応私どもの考えておりますことを申し上げてみたいと存じます。
 まず市町村関係の制度でございます。御承知のように、広域行政の必要性ということはかねて論じられてきたところでございます。私どもは、市町村の制度につきましては、現在の市町村というものの制度を中心としつつ、今後いかに広域行政に対処していくかということを一つの課題だと考えているわけでございます。昭和四十四年から始めました広域市町村圏という構想も、それを実現するための一つでございます。それからただいま御審議願っております今回の連合制度というようなものも、そういう市町村レベルにおきます広域行政をいわば制度的にその実現を円滑にしていこうという考えのもとにあるわけでございます。したがいまして、一般の市町村につきましては、現在の市町村の制度を中心としつつ広域行政に対処していく方策を考えていくということが中心であろうと思います。しかし、同時に、地方制度調査会の答申にもございましたけれども、市町村の内部におきます一つの近隣社会の形成、コミュニティーの問題というようなことも、今後の地方制度を考えます場合の一つのポイントになろうかというふうに考えているわけでございます。
 それから府県レベルの問題でございますけれども、これにつきましては道州制その他いろいろな議論のありますことも事実でございます。しかし、いずれにいたしましても、現在の府県の区域を越える広域行政の必要性ということも見のがし得ないことでございます。政府といたしましては、かねて都道府県の合併特例の法律案を国会に御提案いたしていたわけでございますが、私ども、やはり今後も府県が自主的に合併する道というものは開いていくほうがよくはないか、こういうふうに考えておるわけでございます。府県制度につきましては、地方制度調査会におきましてもなお今後の推移を見て検討をするという方向でございます。私どもも、今後の推移の状況というものをにらみ合わせまして、府県制度を今後どう持っていったらいいかということを考えているわけでございます。
 それから最後に、大都市の制度でございます。先ほど申しましたのは一般の市町村の制度でございますが、大都市につきましては、一般の市町村と違いましたやはり特殊の事情があるわけでございます。これにつきましても、大都市の制度、大都市圏のあり方というものを考えてまいりますと、結局、広域の地方団体でございます都道府県の制度とのかね合いも出てくるわけでございます。この辺は大都市の基本的なあり方、制度的なあり方ということを考えます場合は、やはり都道府県の制度のあり方というものの見通しを得た上で考えていかなければならないと思うのでございますけれども、当面の問題といたしましては、地方制度調査会の答申もございまして、それを逐次実現をしていくというのが私どもとして現在考えているところでございます。
#5
○中山(正)委員 地方自治の本旨から、住民の盛り上がるものがないと改革がなかなかむずかしいということだろうと思いますが、現在、地方自治体としてあります三千二百八十団体のうち三千二百二十団体がもう交付団体に成り下がっておるということを見てみますと、これはもう何といっても、地方制度全体に何か大きな間違いをそのまま踏襲していっておるのではないかということを感じるわけでございます。
 わが国におきまして道州制が問題になりましたのは、戦後だけではなくて、昭和二年田中義一内閣のもとにおける行政制度審議会の州庁設置案というのがあるようでございます。これは北海道ほか数府県を包括する行政区画として六州を置いて州庁を設置する。州には州長官を置き、府県に対しては完全な自治団体としての機能を認め、知事はこれを公選制とする、というような画期的なものであったが、ついにその実現を見るに至らなかった。そのほかにも、昭和十五年の地方連絡協議会、それから昭和二十年六月の地方総監府があげられるが、これは主として戦時体制下において国策遂行上の要請から発案されたものである、というようなことが地方自治の事典に載っておったわけでございますが、最近でも財界筋から道州制をしいてはどうかということが、三十二年でございますか、提唱されておるわけでございます。
 考えてみますと、資料を持ってくるのをちょっと間違えて持ってきたようでございますが、明治二十三年には大阪−東京間が二十時間かかったのが、いま三時間十分になっておるというわけです。そういう時代に、いまから百年前のちょんまげを結っておった明治時代と同じような行政区画をもって府県制度としてその上に黙ってすわっておってもいいのか、そういうことが都市政策のなさということにつながっておる。ものごとは実質も大切でございますが、まず形式から入るということが私は最も大切なことだと思うのです。そういう意味からいいまして、道州制、地方制度改革に対する地方制度調査会の答申の中にも八区画制でございますか、それが大体財界の道州制になっておるというふうに感じるわけでございます。七〇年代は内政の年である、総理大臣の施政方針演説の中にもあったわけでございますが、内政の問題としてそういう組織を、道州制のような画期的な政策を取り入れて考えるおつもりはないかどうか、これは大臣からもひとつ御答弁を願いたいと思います。
#6
○秋田国務大臣 道州制につきましては近時非常にやかましく叫ばれております。ただいま御所論にもありましたとおり、経済、社会の変革に応じまして、広域的にものを処理し考えなければならない時代でございますので、従来の行政区画に跼蹐してものを考え、処理をしておれないことは申すまでもございません。しかしながら、それならば直ちに道州制に移行していいかどうかということにつきましては、いろいろの点から慎重に考慮を要すべき点があろうかと存ずるのであります。したがいまして、十四次の地方制度調査会の御答申でも、道州制につきましてはさらに検討をすべしという結論になっておるかと存ずるのでございます。われわれは、財界の御要望が単に経済的要望からのみ発しておるとは考えておりません。しかしながら、ただいま申し上げたような理由によりまして、道州制に踏み切るには考慮を要すべき点があると同時に、もう少し広域的な施策が行なわれまして、その地域住民の同一地域性という観念の醸成をまつ点も大いに必要な点があろうかと私は思うのであります。したがいまして、私は決してうしろ向きには考えておりませんけれども、なお慎重に調査、検討を要すべきものがあろう、こういうふうに考えておりまして、引き続きこの点は自治省としても検討をいたすと同時に、また地方制度調査会、ただいまその組織がございませんけれども、これらの再開等を通じましてこの問題等もさらに御検討を願ってはどうだろうか、こう考えておる次第でございます。
#7
○中山(正)委員 大臣のお考え、私、聞きましたわけでございますが、この地方制度調査会の構成員のメンバーを見てみましても、まことに失礼な話でございますが、国会関係からでも都市区域の非常に密度の高いところからの代表として出ていらっしゃる方というのはまことに少ない、少ないというよりも一人もいらっしゃらないわけでございます。いま構成メンバーは、ここに書いてある十三次のは国会議員の方々がいろいろおられるわけでございますが、ほとんど農村出身といいますか、選挙地盤では農村から出ていらっしゃる方々が多いわけでございます。都市出身議員が入っておりませんので、都市的な感覚といいますか、そういうものに対する実感というものをどれほど持っていらっしゃるか。わが党の先輩でいらっしゃる国会議員として、国全般のことを考えているということから、そういうことを申し上げるのは失礼かもしれませんが、そういうことを考え合わせてみましても、何とかひとつ都市というものに対する考え方、そういう人口集中地域として不平不満を持つ人たちが集まる、ここにも公害に関する改正が入っておりますわけでございますが、そういうものを革新団体が不平不満を凝集して、それを政府にぶつける。
 私、今度大阪で革新知事が出られましてからまことにふしぎでならないことは、公害をなくせ、何をどうしろという赤旗、プラカードがたくさん立っておりましたのが、知事が出ましたとたんに、翌日には赤旗がなくなる、そしてまたプラカードがなくなる。実際に公害がなくなったのかどうかわかりませんが、革新知事が出たとたんに――新聞の記事でも選挙の投票日までは公害、公害でずっと押してきております。ところが、革新知事が出たとたんに、新聞から公害に関する記事がこつ然と姿を消すのです。私はこういうことを議論するのが政党政治をやっております者の議論ではないかと自分でうぬぼれておるわけでございますが、というのは、私、憂いを持っておりますのは、共産主義という他の思想を認めない、そういう――昨年もソビエトへ行ってまいりましたが、ソビエトにはもちろん共産党よりほかには政党がありません。もちろん中国もそうでありましょう。そういうことから考えてみますと、一党で独裁をしようという団体に属しておるような、関係のあるような方が地方長官に出てこられるというのは、私は地方自治法の最初にいう健全な地方自治体の発展に阻害になるのではないか。
 私は、実は選挙中に革新知事から告発を受けました。私は知事候補は共産党員であるということを言いました。ところが、それは虚偽の事項を一般公衆に披瀝をしたものである、公職選挙法二百三十五条違反であるということの私は指摘を受けましたわけでございます。私は、大阪の知事が共産党員であると言いましたのは、ここに「大学左翼教授名鑑」というのがありまして、この中の一六五ページに「法学部、黒田了一 教授 独法 日共党員 民科法律部会 憲法問題研究会 憲法研究所運営委員 大阪憲法会議 日本民主法律家協会理事 ベトナム戦犯日本委員会 明44生 東北大卒」、こう書いてあるわけです。それから、あとになって私、告発を受けましたので、いろいろその証明をするために調べてみましたところが、新左翼の「現代の眼」という雑誌にまで「改憲阻止運動をどうするか」黒田了一、「偏向と欺瞞の憲法調査会」、これも新左翼雑誌「現代の眼」。それから「ジュリスト」に「法律家の無責任」黒田了一。それから「エコノミスト」に「富山大学経済学部事件」というのを寄稿いたしております。それから「憲法記念日におもう」、これは「赤旗」に投稿いたしております。それから「法律時報」にも「建国記念日の制定をめぐって」、これも黒田了一。それから「憲法施行十九年」、これは「朝日」でございますが、そうしてまた「憲法調査会の実蹟 改定意図した発足 公正な調査機関ではない」、こういうものを出しております。それからまた「赤旗」にたくさん記事を出しております。公明党さんにけちをつけている。「「折伏」という形の圧力 ゆるされない事前検閲」、以前に起こりました共産党と公明党の言論問題に対しまして、四十五年四月三日、「赤旗」に寄稿いたしております。それから「民主運営に反する」、これも「赤旗」に寄稿をいたしております。「ファッショ的な傾向」という題でも書いております。公明党さんがファッショ的な傾向であるということを共産党側について言っておりますわけでございます。それから「赤旗」の四十五年五月三日「憲法記念日におもう」、この中には全く共産党の主張と同じ主張があるわけです。「幅広い民主連合統一戦線の結成に期待せざるをえません。」という共産党の主張と全く同じ主張がこの中に入っておりますわけでございます。それから「私の感想と意見」、これは「共産党の大会決議案を読んで ブルジョア民主主義を擁護する意義」、これまたその記事の中に「また将来の問題としても、一党独裁体制をとらないこと、暴力革命方式をとらないことを明らかにすることで、非常に幅広い人民の支持をえようとする路線が出され結構だと思う。」全然共産党の大会決議案の中に書いてないことを言っております。「決議案を全体として立派なものだと思う。」というようなことをここに載しておりますわけでございますが、実は元社会党の参議院議員をなさっておられました方の記事の中に「護憲運動は違憲である」、東京の地方区から参議院議員としてつとめておられた吉川末次郎教授、東北学院大学、専修大学の教授をされ、また明大、日大の教授を歴任をせられております方でございますが、この方が「護憲運動は違憲である」ということを毎日新聞に発表をしておられるわけでございます。プロレタリア独裁政権の樹立を目標とするマルクス主義またはマルクス・レーニン主義団体が革命戦略戦術として展開する護憲を名とする運動が、その実日本国憲法の基本精神に背反する政治思想運動である。こういうふうに書いておりますわけでございますが、ちょうどこの赤い本、毛沢東語録でございます、この中に「およそ敵が反対するものは、われわれの支持すべきものであり、およそ敵が支持するものは、われわれの反対すべきものである。」ちょうど護憲運動というのは、毛沢東語録の中にあるそのことばとまことに私は符合するものがある。
 こういう、憲法学者と称しておりながら、改正規定のある憲法に対して、この憲法は絶対守るのである、知事に当選をされてからもいろいろな会合に出られては護憲運動をぶっておられる。これは、大臣からこういうことに関してははっきりした御答弁はいただけないかもわかりませんが、一体、一党独裁を主眼とする政党またはそれに好意を寄せる者、それが地方長官として私は適任であるかどうか。われわれは民主主義を擁護するために地方制度の健全な発展を擁護するという意味から、一体これをこのままほっておいていいのか。ほっておいてと言っては語弊がありますが、議会主義を通じて日本を改革するという日本共産党路線の作戦が如実に成功を示してきておる。それを毛沢東からは四つの敵のうちの一つとして、議会主義をとるなんという共産主義なんてないということで批判を受けておりまして、毛沢東さんから日本共産党も四つの敵のうちの一つに指摘をされておるようでございますが、こういうことを考えてまいりますと、地方制度全体に対して民主主義にさからっていくような独裁主義をとる思想を持っておる人が、こうして日本の大都市を押えるようになってきて、一体これでいいのか。政府が自由民主党であるから、その間は隠忍自重して待っておりますのでしょうが、一たん政府に危機が訪れた際には、一体どういうふうに展開をしてくるのか、私は全く危機感を、またそれに対処をする政策を持たないことをまことに焦燥感を持って見ておりますわけでございますが、ばく然とした個人的な意見でございますので、どういうお答えをいただけるかわかりませんが、自治大臣とされて、日本の民主主義の中での地方制度、地方自治体の危機というものをどういうふうにはだに感じていらっしゃるか、ひとつお伺いをいたしておきたいと思います。
#8
○秋田国務大臣 日本国憲法は、もちろんわれわれともにこれを順守し、守ってまいらなければなりません。われわれも憲法擁護の立場に立っておるわけであります。しかし、同じく憲法擁護の立場に立ちますが、おのおのその意味する憲法の内容について所説を異にし、ここにいろいろ立場が出てくるものかと存じます。しこうして地方自治の立場からは、国と地方自治体というものは、私は、相協力をして住民の福祉、住民の健康の保持、善良な環境の保全に相ともにつとむべきものであって、これは決して別のものではないと考えております。したがって、中央直結ということがよくいわれますけれども、これは何も一党一派に偏する意味でなく、中央と地方とがともに中央の立場、地方の立場を考えながら、ともに地方自治行政に課せられたる使命の達成に協力していくことを示しておる、こういう意味に私は常に体しております。
    〔委員長退席、大西委員長代理着席〕
したがいまして、もし地方行政の立場と国の立場とが基本的に相対立するような考え方を持ちまして地方行政の責めに任ずるというようなことは、私は基本的に誤りではなかろうかと思うのであります。したがって、政府の政策を御批判なさることは自由でございますけれども、同時にわれわれは日本の国をなしておるという基本の立場に立って、相協力する立場を忘れてはならないのである。こういう意味において地方行政の運用に任じ、かつ憲法の解釈にともに任じていかなければならないというような考え方を私としては持っておるわけでございます。この点につきまして広く国民の各位また住民の各位が正しい認識を持っていただきたいと考えておる次第でございます。
 必ずしも先生のただいまの御質問にそのものずばりのお答えになっておらないかもしれませんが、私の地方行政担当者としての基本に関連する件につきまして所信を述べまして、先生の御質問のお答えにさせていただきたいと思う次第でございます。
#9
○中山(正)委員 ありがとうございました。
 われわれの自由主義というのは、反対もかかえて少数の意見を尊重してやっていくということでございますが、反対の存在を許さないという思想との対決でございますので、われわれが、いまのこの場所における共産党の議員のように一体存在ができるかどうかということは、これは火を見るより明らかでございます。ですから、自由を守るためには、自由主義のために、民主主義のために、いささかきびしくならなければならないということを痛切に最近感じておるわけでございます。
 二十五年間、たった六カ月だけ政権を渡しましたあと、われわれは懸命にやってまいりました。その懸命にやってきたほうが人気が悪くて、何でも反対をしてきた政党のほうが人気を得るというのは、私は全く理解に苦しんでおるわけであります。それなりにわれわれも自己反省をして、いま言いましたような地方制度を形式から近代的な発展をするこの世の中に適合するようなものにしていかなければならない。自動車にいたしましても十年前の十倍以上になっております。この間も御答弁を聞いておりましたら、あと五年たったら日本の車は三千万台になる。明治二十三年には一台もなくて、明治四十何年に日本には九台自動車があったということでございますが、そのころといまと同じ制度をとっておる。形の上においてその制度をそのまま踏襲をしてきておるというところが、政治がきのうのままでいいという体制、何でも激しく変わることを忌避するという姿勢が私は実は間違っておるのではないかというふうに感じておるわけでございます。この連合制度にいたしましても、昭和三十七年の第八次調査会、地方開発都市に関する答申、また同じく第九次調査会の行政事務再配分に関する答申、また第十三次調査会の広域市町村圏及び地方公共団体の連合に関する答申の構想、それからまた昨年十一月に出されました第十四次調査会、大都市制度に関する答申などでは、東京、大阪についての当面の改革案の中での広域行政の対応として連合制度を取り上げております。しかもこの連合制度はすでに外国では一九五三年、昭和二十八年に発足したカナダのトロント首都制度、それから同じく一九六〇年、昭和三十五年のカナダのウイニペッグ首都制度として連合組織がつくられておるわけでございますが、私の知り得ます限りにおきましては、わが国においても連合構想は、トロント首都制度が発足する一年前の昭和二十七年に、神戸経済同友会が阪神都市構想というのを提案いたしております。続いて関西経済同友会もこの構想の推進をはかるというように決議をいたしておるわけでございますが、昭和三十七年には兵庫県が大阪、神戸両市の間にまたがる尼崎、西宮、芦屋など六市一町を対象とする阪神広域市に関する法律案要綱なるものを発表しております。それから昭和三十五年、三十七年と二回にわたりまして日本国連合同阪神都市圏計画調査団というのが来日しておりますが、その報告書にも連合的な構想を述べておるわけでございます。また各種の研究機関、そして学識経験者もこの連合に関する構想を明らかにしております。このように、わが国におきましても各種の連合構想が数多く見られておるわけでございますが、外国におきましても広域行政への対応策として連合というものをつくっております。広域行政の処理に対する制度としての連合を考える意味でおそきに失したという気がいたすわけでございますが、連合方式でどの程度広域行政に資することができ、またどういう効果が生まれてくるか。一部事務組合とかそれから協議会というものがいままでもあるわけでございますが、それとの相違します点、それらについてお伺いをいたしてみたいと思います。
#10
○宮澤政府委員 大臣から提案理由でも申し上げましたように、最近の社会経済情勢の変化に伴いまして、住民の生活圏が拡大をしてまいりました。それに伴いまして、市町村が共同して総合的かつ計画的に仕事をしていく必要性というものは拡大をしてきたわけでございます。そこで、従来からも市町村があるいは地方公共団体が共同して仕事をする仕組みというものは、いろいろな仕組みが制度上も設けられておったわけでございましたが、一番一般的に使われておりましたのが、たとえば地方公共団体の協議会でございますとかあるいは地方公共団体の一部事務組合の制度、こういうものであったろうと思います。協議会につきましては、これはいわば執行機関同士が相談して仕事を共同的にやっていくという組織でございます。非常に簡便と申しますか、簡易に組織ができるわけでございますけれども、協議会自身が法人格を持っているわけではございません。したがりて、協議会が自分の予算を持つとかあるいは自分が財産権の主体になるというようなわけにはまいりません。いわば地方公共団体の協議会は大きな事業を執行するとか、こういうような共同処理方式というよりは、むしろきわめて事務的な事務を共同して行なう執行機関の共同組織、こういうような点で事業を一緒にやっていくということを行ないますためにはきわめて不十分であったわけであります。
 それから、それに対しまして一部事務組合はいろいろ事業なり事務なりを共同して処理をする仕組みでございます。一部事務組合自身が法人格を持った特別の地方公共団体でございます。したがいまして、大いにそれを利用されてきたわけでございます。これは御承知のように、ある特定の事務を関係地方公共団体が共同して処理をするという仕組みでございます。各地方公共団体が同一種類の事務をいわば組合で共同処理をするという仕組みでございます。したがいまして、たとえば最近の広域市町村圏におきます実態でも御了解いただけると思うのでございますが、共同処理する事務が各市町村について必ずしも同一でないということになりますと、一つの広域市町村圏の中に一部事務組合が十も二十もできているというようなことでございまして、全般的な計画のもとに共同的に仕事をいたしますためには、組織もなるべく一本化してやったほうがいいという要請が強く出てきたわけでございます。今回の連合はもちろん性格といたしましては一部事務組合でございますが、いわばそういう総合的な計画に基づいて複数の事務を共通で処理できるような仕組みを考えていこうという点が、今回の一部事務組合としての連合のメリットである、こういうふうに申し上げてよかろうかと思います。
 それから御質問の中に、そういう一部事務組合としての連合というものがどういう面で活用されるのかという趣旨の御質問があったと思います。それにつきましては、先ほど来申し上げておりますような広域市町村圏という場におきましては、この連合の制度を大いに活用してもらうことを私どもは期待をしているわけでございます。しかし、単に広域市町村圏ばかりでなく、先ほども御指摘がございましたけれども、都市地域におきます都市同士の仕事の共同処理をする仕組みとしても私どもはこの連合を活用してもらいたいと思っておりますし、あるいは最近各地で数カ市町村にわたりまして、たとえばニュータウンの形成というようなことが行なわれております。現に東京近郊におきましても多摩ニュータウンというような建設が行なわれておりますし、あるいは茨城県で研究学園都市というようなものの建設も逐次軌道に乗っているわけでございますが、こういう地域がやはり数カ市町村の区域にわたっております。しかも仕事自身は一つの新しい都市を形成するということでございます。単に病院を共同的に処理する、下水道を共同的に処理するというのではなくして、一つの都市づくり、総合行政でございます。そういうような数カ市町村にわたるニュータウンの建設というような場合におきましても、こういう連合の制度というものを活用してもらうことを私どもは期待をいたしているわけでございます。
#11
○中山(正)委員 それではついでに伺っておきたいのですが、連合自体が将来発展をしていきますと、どのくらい強力なものになって、たとえば課税権というものは持つようになるのでございましょうか。ただ形の上での連合というだけで課税権を持っていくというようなものは、外国にはそういう例があるようでございますが、そういうものに発展をする可能性というものは秘められておるのでございますか。
#12
○宮澤政府委員 この連合の制度について第十二次の地方制度調査会でいろいろ御審議がございましたときに、ただいま中山委員御指摘のような連合に課税権を持たせることの可否について御議論がございました。結論といたしましては、課税権というものは持たないという結論になったわけでございますが、この議論の過程におきましては、一般的な課税権というものは別にして、たとえば目的税のようなもの、もし連合で都市計画の仕事を共同して処理をいたしますとしますと、都市計画税というような目的税程度でも課税権を持たしたらよくはなかろうかというような御議論もあったわけでございます。しかし、結論といたしましては、課税権を持たない一つの都市として考えようというのが地方制度調査会の答申でございました。
 今後社会経済情勢がどう変わっていくか。先ほど昌頭にも申しましたように、たとえばそれにつれまして現在の市町村なり府県の制度というものが大きく変革をするということが将来あろうかと思うのでありますが、そういう将来の問題は別にいたしまして、現状を前提にして考えますならば、やはり連合というのは私どもは課税権を持つというような組織にしないでいくべきではないか、こういうふうに考えているわけでございます。と申しますのは、連合が課税権を持つというようなことになりますと、市町村、連合あるいは府県というような、いわば組織上いよいよ複雑になるのではないかというような実質、形式とものいろいろ議論が出てくるだろうと思います。私どもは現在のところは、現在の市町村区域なり市町村で処理するのが適当な仕事がかなり多い。しかし、同時に、市町村の区域を越えて処理をしなければならないものも出てまいりますので、そういうものを共同処理するために市町村の一部事務組合としての連合というものを考えているわけであります。したがって、現状を前提にいたしますならば、やはり市町村というものが基本的な団体としての中心である。市町村の区域を越えて共同処理する組織としての連合というものを考えていく、こういうふうに私どもは理解をいたしております。
#13
○中山(正)委員 いまでも私どものところのような指定都市のある府県では、指定都市と県との間が二重構造といいますか、府のほうが中二階。はっきり言いますと、大都市の市民は税金を取られるための府県民であっても、仕事をしてもらうための、正確に言えば府民ではないわけでございます。たとえば、どこでも同じでございますが、大阪に例をとりますと、大阪府が市内でしていることといいますと、義務教育学校の職員の給与を払うことと警察の運営をしておること以外に何も仕事がないわけであります。二重行政の最たるものだと思います。その上にまた連合組織というものが加わりますと、その上課税権もないような、金のあるところに塊があるといいますが、財政的な面で金のついてこないような組織がこの上にかぶさってきますと三重構造、バラックの木造の三階建てのような形になってきて、非常に組織の上で複雑になるだけではないかというような憂いがあるわけでございます。指定都市は一般の市町村ともちろん違って、国がやる仕事、たとえば国道まで国から委任を受けてつくる、それから市内は府道まで市がつくるというような、いろいろな重荷を負わされております上に、またいろいろと指定都市がその中に――連合の問題は指定都市は含まれてこないのか知りませんが、構造として三重構造になるという複雑さはどういうふうに、その悪い面はどう削除していかれますか、それに対する対処の方法をひとつお伺いしておきたい。
#14
○宮澤政府委員 私の御説明が多少不十分であったかと思いますが、ただいま御指摘のように、指定都市の区域、大都市の地域につきましては、今回御提案を申し上げておりますような連合がそっくりそのまま適用になるというふうには私ども考えておりません。大都市の周辺地域におきまして都市連合というようなものはあり得ると思うのでございます。御指摘のような大都市地域、大阪市なら大阪市の地域そのものにつきまして今回御提案申し上げておりますような連合というものがそのまま適用になるというふうには考えていないわけであります。
 そこで、それではそれ以外の地域につきまして、ただいま木造三階建てというような御表現もあったわけでございますけれども、三重構造になるのじゃないか、こういうお話でございます。そこで三重構造という表現と申しますか、言い方の問題でございますけれども、考え方によりましては、それは三重構造になるということを否定はいたしません。と申しますのは、府県があり市町村がある。しかし、現在の市町村の区域で処理するよりも、数カ市町村が集まって、共同して処理したほうが適当な仕事がだんだんふえてきているわけでございます。そういたしますと、そういうものを何らかの仕組みで処理をしていかなければならない。考え方によりましては、そういうものであれば関係市町村が全部合併をしたらいいじゃないか、合併をすれば府県と市町村の二重構造で済むじゃないか、こういうことになるかもしれませんけれども、地域の実情によりますけれども、直ちにいままた全国的な町村合併をするというようなことは私ども考えていないわけでございます。またそれが適当であるとも思っておりません。そういたしますと、やはり市町村の区域を越えて共同処理をする仕事がございます以上は、それを共同処理する仕組みを考えていかなければならない。もしその仕組みを三重構造の一つであるというふうな表現をいたしますとすれば、それはまさに三重構造でございますけれども、私どもは三重構造と言う必要はない、やはり市町村が共同して処理をする一つの仕組みが必要であろう。これが従来は一部事務組合だけであったわけでありますけれども、今回は従来の一部事務組合というものをもう少し合理化した、総合化いたしました連合の制度というものを御提案いたしているわけでございます。先ほどもちょっと申しましたように、広域市町村圏でございますと、大体平均をいたしまして五つや六つの一部事務組合があるわけでございますが、そういうものを地域の実態に即して統合できるものは統合していくということで、むしろ従来の事務処理の方法から考えますと、今回の一部事務組合としての連合というものを導入したほうが組織上は簡素化され昼私どもはこういう面もあるかと思うのでございます。
 それから、課税権の問題に関連をいたしまして、お金がついてこないじゃないかという御指摘があったわけでございますが、今回の連合はいわば仕事をいたしますための仕組み、組織でございます。仕事の中身自身ではございません。したがいまして、特定の仕事をするための財源措置というふうな観点からものを見るべきではないと思うのでございます。
 そこで、仕事をするための仕組みでございますが、それでは財政上どういう措置がとられているか。これにつきましては、従来の一部事務組合と仕事をするための財政上の措置は同様でございます。基本になりますのは、関係地方公共団体、関係市町村の分担金、分賦金が基本になるわけでございます。それに加えまして、一部事務組合である連合が起債をいたしまして、あるいは補助金の交付を受けたり、そういうようなことで関係市町村が共同して仕事をしていきます財源が確保される、こういうことになろうと思います。
#15
○中山(正)委員 連合制度からも大都市が除外される、それからまた市町村の合併特例法なんかでも大都市を除外しておりますし、それから合併をするのに知事の判断が必要であるということになりますと、なかなかその利害がからみましてうまくいきません。大阪の例をとりますと、大体三百万の市民のところへ昼間週辺の町から七十二万人、京都から四万人、神戸から二十三万人、それから奈良から七万人、その他三重、滋賀から一万人、和歌山から一万人、大体百八万人の人間が大阪に入ってくるわけでございます。そのために、その流通関係、消費関係の税を取っていない大都市が、それらの方々が入ってこられるために高速道路だ、地下鉄だ、それ道路だといってやらなければならない。非常な矛盾を大都市制度の中に含んでおって、大都市が適当な広がりを持っていないために、いろいろな都市問題に対する隘路というものが出てきておると私は思うのです。何でもやるときには、連合制度でも大都市を除くとか、市町村合併特例法でも大都市を除く、どうしてそう大都市が除かれて話が成り立っていくのか、私はまことにふしぎでならないのですが、そういう面でもっと大都市を、うるさいからほっておくということじゃなしに、それも含めて、それを中心にして、それを核にしてやらないと、口では都市政策だ、都市政策だと言っておりながら、その実効が全然上がってこないような気がするのです。
 そういう意味で、何か大都市を除外して考える、そこらはまかしておけばいいのだ――極端な話ですが、これは建設省の方に聞かれるとおこられるかもしれませんが、最近では、大阪は川が多いものですから、橋をかける。建設省のほうから大阪市の技術者のほうへ、おれのところでこんな橋をつくるのだけれどもどうだろうか、こんなところでいいだろうかと、逆に聞きにこられるような専門家が、大阪市の技術者の中におられるということでございまして、もっと範囲を広げて、たとえば大阪市から係長くらいが向こうへ行くと、課長になったり部長になったりしてやっている。そういういいお役人が狭い範囲でものを考えているというのはもったいないような気がしてしようがない。教育の問題は関係がありませんが、教育の問題でもあります。大阪市で試験を受けたらすべるような人が、みんな周辺の都市へ行って先生になっている。教育の内容が非常に悪いから、今度は越境入学というやつですね。市内でお金をもうけた人が市外へ出ていって住宅を建てて住みます。ところが、昔、市内で受けておったいい教育が忘れられないから、家だけは市外のいいところに建てても、教育の問題でその地元のいなかの学校では満足ができないから、今度は逆に都市の学校へ越境入学させて、かわいらしいこんな子供が満員電車に乗ってわざわざ市内へやってくる。そういうことはすべて大都市を除外して考えるところから出てきているのではないかと思うのです。それを全然しない。大都市も一緒にひっくるめてこの際考えるという基本的な考え方を持ってもらえないか、私は残念でしようがありません。そういうことに関してどういうふうに思っていらっしゃるか、ひとつ将来大きな見通しを持っていただくのに、いまは考えがないというようなことでは困ると思うのです。お願いします。
#16
○宮澤政府委員 御指摘のように、たとえば市町村の合併の特例に関する法律は大都市地域に適用がございません。これはわが国の市町村の規模を適正化しよう、こういうことでございます。現在の大都市、たとえば御指摘の大阪市なら大阪市というものにつきまして一般の市町村と同じような規模の適正化というものさしをはめることは適当でないということから、私は除外をされているのだろうと思います。それでは大阪市につきまして現在の地域でいいかどうか。これは御承知のように、昔からいろいろ議論があったところでございます。今回の地方制度調査会、昨年の地方制度調査会の答申も、大阪市につきまして地域の拡張を全く否定しているわけではございません。比較的小規模の地域の拡張というものは必要であろう、こういうことを言っているわけでございます。
 それじゃ、いま小規模ということを申し上げたのでありますけれども、大阪市なら大阪市の規模がどのくらいであったらいいのかということが、おそらく中山委員の御質問なり御指摘の中心の問題だろうと思います。それにつきましては東京にいたしましても大阪にいたしましても――ただいま大阪につきましては中山委員が数十万人の人間が大阪市内に毎日通勤をしている。しかもその住んでおりますところは、あるいは京都府であったり奈良県であったりするという御指摘がございました。そのように、東京にいたしましても大阪にいたしましても、実態としての大都市圏域というものは、市町村の区域を越え、かつ府県の区域を越えているわけでございます。そういたしますと、実態としての大都市圏を一つの地方公共団体として構成するということがいいかどうかということは、私はこれは議論があるところであろうと思います。たとえば大阪市というものを、大阪府の区域全域あるいはさらに府の区域を越えて京都府なり奈良県まで含めたものを大阪市にすることがいいのかどうか、これはおそらく一つの自治体としてもあまり巨大になり過ぎて適当ではないであろう、こういう議論のほうが私は多いと思うのでございます。したがいまして、たとえば大阪の場合には市域を大拡張する、要するに、実態としての大阪都市圏全部を一つの大阪市にするということにつきましては、私はいまここでそれがいいであろうということはどうも申し上げかねるのであります。
 しかし、とにかく朝、奈良県で目をさました人が日中大阪市に通い、仕事をし、そこでいろいろ行動をして夜帰る、こういう実態でございます。したがって、そういう人間の生活圏、行動圏を考えました場合に、そこにおきます自治行政というものが総合的、計画的に行なわれる心要がある、これは申すまでもないところでございます。したがって、そういう東京なり大阪なりの大都市圏域におきます広域の計画というものをもう少ししっかり立て直したらよろしいというのが、地方制度調査会の答申でもございます。私どもも今後東京につきましては東京、神奈川、埼玉、千葉、大阪市につきましても大阪を中心にいたしました関係府県の間で、もう少し総合的な計画というものをしっかり相談していただくような仕組みもつくっていただきたいし、私どももまたそういうことにつきまして及ばずながら御協力をいたしたいと思います。
 それから同時に、東京でございますれば東京の中心市街地の部分でございますが、ただいま御議論が大阪市でございますので、大阪について申し上げますならば、大阪市につきまして、先ほどもちょっと御指摘がございましたように、現在、府でやっておりますような仕事で、市に委譲すべきものも私どもはなお少なくなかろうと思うのでございます。公害に関する権限というようなものを一つあげましても、大阪市に府の持っております権限を委譲していいようなものもあろうと私は思います。これは一例でございますけれども、そういうように、仕事にいたしましても、もっと市に委譲すべきでありますし、それから財政上の措置につきましても、ここ数年来自動車関係の税金というものを中心にいたしまして、道路目的財源というようなものも充実をしてまいりましたけれども、なお大都市、特に指定市の財源につきまして、これを増強する方向で考えていかなければならないということは御指摘のとおりであろうと思います。
#17
○中山(正)委員 最後に、大体私の思うようなことをおっしゃっていただいたのでございますが、そういういろいろな問題があるから、たとえば行政の最も失敗の例というものは東京都だと私は思います。このおびただしい広い区域、それにそれぞれ特別区を設けて、それが一般の市町村よりもたいして力のない特別区になっておる。それから三多摩地区なんかくっつけてあることは非常な間違いだと私は思うわけでございます。大阪の場合なども、いまおっしゃったように、何も奈良県まで一緒にしようというわけではありませんが、だからこそ大阪市も広がらなければいけないけれども、府県も統廃合をする、統廃合をするのに、それではたいへんだろうから、自治省で基本的な新しい時代に即応する道州制というものをどう考えるかということで、下から行くのを待っていたらいつまでたっても、市会議員がいっぱいいて、お隣と合併したらおれは市会議員でなくなるのじゃないか、おれは市長でなくなるのじゃないかということで、世の中の進むのをじゃまをしているのはある意味では政治家だと私は思うのです。そういう意味で、そういう人たちのいる議会にものをはかるのですから――それは国の行政の中で一般民衆にこういう形で行きたいがどうだということで、道州制というようなものを打ち出していくべきである。それをまともに取り上げていくべきである。きのうのとおりでいいということではいけないということを申し上げておるわけでございまして、いまの大阪の市域は狭くてもいいのです。財政問題でもっと優位に展開しておったらいい。たとえば昭和八年では国に持っていかれるのが六二%だったのです。大阪府は一四%、大阪市が二四%、その当時は大阪城もつくれたわけです。ところが、いまでは七二%国が持っていって、そして仕事のない大阪府も一七%持っていく。あとの一一%で大阪市はきゅうきゅうしながらやっておる。それで生産者米価の値上げをして、その逆ざやを都市からあがった税金で補てんをしている、そういうところに私は政治の間違いがあると思うのです。それで、生産者米価を上げるのなら消費者米価も上げろなんて能書きを言う人がいるという話でございますが、認識不足もはなはだしいと私は実は思うわけです。私は別に農村と対立する気持ちはありませんから、生産者米価を上げていいと思うのですが、それなら、生産者米価を上げたら都市の問題も考えよ、もう一回洗い直して、大都市というものはどうあるべきか考えようということになってきて当然じゃないかと思う。それはやはり内閣の責任だ。そういう意味でひとつよくこれからお考えを願いたい。
 時間が来そうでございますが、それから、第十五次調査会というのが発足されるというようなことを聞いておるわけです。第十五次の発足と、それから審議事項なんか、もうわかっておりましたらお伺いをいたしたいと思います。
#18
○宮澤政府委員 第十五次の調査会はいずれ発足をする予定でございますけれども、まだ審議事項その他も確定をいたしておるわけではございません。しかし、おそらく第十四次の調査会から引き続いて、いまの地方制度の基本に触れる問題で、まだ御研究、御検討を願うべき問題が残っておりますので、そういうものを中心に御検討願うことになろうと思います。おそらく一、二カ月のうちには審議事項をきめ、発足をすることになろうかと思うのですけれども、現在のところはまだその程度しか判明をいたしておりません。
#19
○中山(正)委員 それでは最後に公害問題を、ちょっと質問のようなお願いのようなことを申し上げて、質問を終わりたいと思うわけでございます。
 公害なんかでもそうです。伊丹から飛行機に乗りますと、尼崎の煙が、ずっと真綿を引いたように大阪の上をたなびいております。それなんか見ましても、公害なんか県を越えて、もらい公害と申しますか、よその公害をもらって、私の住んでおります地区なんか、小学校の生徒のぜんそくの罹病率というのは全国平均の五十倍です。尼崎は大阪の十倍の重油を消費しますが、その煙がみな大阪の上にかぶってくる。例の救済法の適用を受けておりますのは、大阪市の西淀川区というところでございますが、そんなところを見ましても、広域行政のそういう面での必要性というものは感じられるわけでございますが、さきの公害の防止に関する事業に係る国の財政上の特別措置に関する法律、これは千葉・市原、四日市、水島というようなものを対象にされたわけでございますが、これに対して今度は東京とか神奈川とか大阪というものに早急に対策を立てて、財政措置をこの例の法律のような形でこれから考えていただくということと、それから大気汚染防止法の一部を改正する法律、それから公害関係十四法の成立について、行政能力が指定都市には非常にありますから、行政能力を持っておる指定都市に大気汚染とか水質汚濁、それから騒音規制法なんかに関する事務を委譲していただきたい。北九州市だけが県庁の所在地と離れておるということで、事務を委譲されておるようでございますが、ほかの指定都市に関してもこの件をお願いをしておきたいと思います。
 以上で私の質問を終わりたいと思います。
#20
○立田説明員 ただいまのお話の第一点でございますが、公害防止計画の策定につきまして、次に予定されますのは、いまお話の東京、大阪、神奈川の三地区でございますが、これにつきましては、現在、内閣の公害対策本部を中心にいたしまして、基本方針の指示をする準備をいたしておりますので、いずれ遠からず条件が整いましたら指示される予定に実はなっております。
 第二点の、大気汚染防止法をはじめといたします法律の施行に関する事務の市あるいは町村への委任の問題でございますが、これにつきましては、現在それぞれの関係のところで、政府部内で政令案の検討が進められております。そこで、いずれこれは政府内部の相談の結果にはなりますけれども、基本的には、指定都市につきましてはできる限り前向きで対処していきたいというふうに私たちは考えております。なお、指定都市のほうからも、そういうことにつきまして強い御要望をわれわれもいただいております。そういう状況に現在なっております。
#21
○中山(正)委員 どうぞひとつその点よろしくお願いをし、またその前向きでということを、ぜひ指定都市に権限を持たせてやっていただくようにお願いをし、そうしてまた、これから革新知事になりましたものですから、選挙のお約束では、自分が出たらトンボを飛ばす、チョウチョウを飛ばすということで演説を聞いておりますので、その点を楽しみにいたしておりまして、もし公害がなくならなければ、徒党を組んで、革新知事に対して、公害をなくせという運動を始めようと思っておりますので、中央の官庁のほうからも、その公約の実現に邁進するように、きびしい御指導をお願いをして、私の質問を終わりたいと思います。
#22
○大西委員長代理 山本弥之助君。
#23
○山本(弥)委員 現在、広域市町村圏として、四十四年が五十五、四十五年が七十三、四十六年が九十五ということで、二百二十三ということになりますね。そこで、おそらく広域市町村圏を四十四年に選定いたします際に、できるだけ当該県において、将来漏れなく県下の市町村が市町村圏に包含されるような配慮のもとに選定すべきではないかという指導が行なわれたと思うのであります。その関係からいいますと、全国で大体どのくらいの広域市町村圏が設定されるかということを――もっとも大都市周辺ということはあまりお考えに入れていなかったような感じもいたしますけれども、どのくらいになるかということをお聞かせ願いたいのと、全国的に広域市町村圏というものが設定されるというのは、どういう予定で進めておられるか、あと一、二年ででき上がるのかどうなのか、その辺の関係をお聞かせ願いたいと思います。
#24
○宮澤政府委員 御指摘のように、本年度九十五の広域市町村圏が指定されることを予定いたしておりまして、それができますと三百二、三十になるわけでございます。そこで、広域市町村圏という考え方が一応完了いたしました場合に、全国的にどのくらいの数になるのか、こういう御質問でございますが、私どもは、大体予想といたしましては、三百四、五十くらいになるのではなかろうか、こういうふうに考えております。先ほども御指摘のように、私どもは、各府県に対しまして、県内の市町村がどこかの圏域に属するように指導してほしい、そういう方針で考えてほしいということを言っているわけでございます。そういう意味では、今後地勢その他の関係でなかなかむずかしい町村というものも出てくるであろうと思います。したがいまして、まだ最終的な確かな姿と申しますか、確かな数字を申し上げるわけにはまいらないのでありますが、先ほども申しましたように、大体三百四、五十くらいの地域市町村圏が全国的にできるであろう、こういうふうに考えているわけでございます。
#25
○山本(弥)委員 そういう姿が実現いたしますまでに、あとどのくらいかかりましょうか。
#26
○宮澤政府委員 まあ三年ぐらいということを一応めどにいたしているわけでございます。
#27
○山本(弥)委員 これは四十四年からですから、三年目に入るわけですが、私はある程度まで、地域住民が納得すれば、適正な規模において末端の市町村が運営をされるということは好ましいのではないか、かように考えておるわけであります。しかし、従来の大規模町村合併のように、立法によりまして慫慂をしていくという姿は好ましくない、かように考えておるわけであります。それにいたしましても、情勢の変化その他によりまして、ここ二、三年の間に、町村合併あるいは市になることによっての合併、そういった例は、過去二、三年といいますか、市町村圏というものを構想されて以来の合併というものはどのくらいありますか、その点お聞かせ願いたいと思います。
#28
○宮澤政府委員 御質問は広域市町村圏というような一つの生活圏域、そういうもの全部の合併、こういう意味でございましょうか。そうでなくして、ここ数年来のいわゆる町村合併、一つの村が隣の市に入るとか、そういうものでございましょうか。どちらでございましょうか。
#29
○山本(弥)委員 市町村圏以外の圏も含めまして、全国的の流れとして市町村の合併というものが行なわれておるものかどうなのか、ここ二、三年の間合併というものは行なわれないものなのか、あるいは多少、年間二つ、三つというものはずっと依然として進んでおるのかどうか。それは市町村圏全体の合併を言っているわけではありません。市町村圏の中の合併もありましょうし、あるいは市町村圏が形成されていない地域における合併も含めまして、いわゆる町村合併の流れというものが、緩慢にある程度まで実現をしておるのかどうかということであります。
#30
○宮澤政府委員 土地によって事情が違いますことは申し上げるまでもございませんが、全国的な傾向から申しますと、この数年も町村合併というものはやはりかなりございます。どういうところにあるかと申しますと、大体地方の中核都市、あるいは地方の中核都市も含めました、もっと小さい都市も入れましたいわゆる地方都市、その周辺の町村の地方都市への合併というのが大体一つの大きな流れではなかろうか。もちろんそれ以外にも、都市合併ではなくして、町村同士の合併というものもございますけれども、大きな流れといたしましては、そういう地方都市周辺の市町村の地方都市への合併ということを申し上げてよかろうかと思います。
#31
○山本(弥)委員 ちょっとくどいようでありますが、そういたしますと、中核都市を中心とする周辺の町村との合併は、その地域住民の総意に基づいてここ二、三年も依然として幾つかの事例が出ておるということですね。
 それからもう一つ、過疎地帯の町村は比較的面積が広大なために、人口が減少し、自治体としてのいわゆる行政運営に支障を来たすという状況にありましても、なかなか面積の関係で合併というものが至難ではないかと思われますけれども、それにしてもそういう地域の自発的な合併という事例はございませんでしょうか。
 この二点をお聞かせ願いたいと思います。
#32
○宮澤政府委員 第一の点は、地方都市の周辺の市町村が地方都市への合併という傾向がございます。
 それから第二番目の、過疎地域の町村の合併でございますけれども、ただいまここに資料等もございませんが、申し上げるような傾向はない、こういうふうに申し上げてよろしかろうと思います。
#33
○山本(弥)委員 今度市町村連合という形式の事務組合ができますと、ある程度まで実態的に市町村合併に近い姿、これは性格は違うわけでありますけれども、近い姿が出てくる、かように考えるわけであります。
 そこで、町村合併との関連でありますけれども、私は、無理に町村合併をすべきであるということを主張するつもりはないわけなんでありますけれども、いずれにいたしましても、今日の市町村の実態からいいますと、おそらく行政水準の向上に伴いまして、好ましいのは、今後のその地域のコミュニティー形成も含めまして、できるだけ市町村がその市町村の住民の要望に十分こたえるような末端自治体としての機能を発揮するということが好ましいと思うわけであります。これらにつきましては、まあ指導すべき問題ではないと思いますけれども、どういうふうにお考えになっておるか。市町村合併は成り行きにまかせる、自治省としてはその点についてはあまり触れない、というお考えなのか。その基本的姿勢といいますか、それをお聞かせ願いたいと思います。
#34
○宮澤政府委員 市町村の合併につきましては、やはり各地の実態に応じて判断をしなければならないと思いますので、一律にここでいいとか悪いとか即断をすることはできないと思うのでございますが、私どもは、少なくとも現在の状況を前提にいたしますと、現在の市町村の規模なり、現在の市町村が処理するほうがより適切な仕事というものがかなりあると思うのでございます。したがいまして、いまここで、十数年前に行なわれましたような全国的に大規模な町村合併を指導するというようなつもりは全くございません。しかし、先ほども申しましたように、市町村の区域を越えて処理をしなければならない仕事も出てきておりますので、そういう処理組織と申しますか処理体制として、一部事務組合の一種としての連合を今回御提案申し上げているということでございます。したがって、広域市町村圏というような考え方も先ほどもちょっとお話がございましたけれども、関係の市町村の間で合併をしてもいいじゃないかというようなことでそれが進みますならば、それはそれでいいと思うのでございますが、私どもの指導方針なり何なりといたしまして、この際町村合併を推進をしていくということは現状においては考えていないわけでございます。現状においては、と申しましたのは、今後五年とか十年あるいはもっとたちまして、道路とか通信というような状況も変わってくる、あるいは国民の生活意識なり何なりというものも現在と比べて非常に変わってくる、そういう場合におきましては、やはりその場合に応じた判断ということが必要になろうかと思います。現状におきましては、町村合併をさらに全国的、一般的に推進をするというような考えは持っておりません。
#35
○山本(弥)委員 広域市町村圏のいろいろな仕事が四十四年から進んでいるわけでありますが、四十四年にできた地域が四十六年は二年目になるというのでまだ日が浅いわけでありますが、一応市町村圏が計画を策定せられまして軌道に乗る過程においての構成市町村間の、いわば市町村圏内部の摩擦という事例は、まだ全然出ていないわけでございますか。
#36
○宮澤政府委員 私どもといたしまして、市町村、県が相談をされ、自治省も相談にあずかって広域市町村圏が設定されているわけでありますが、設定をされたものにつきまして、どうも中でいろいろ摩擦がある、あるいはどこかが抜けたいと思っているというようなことで問題が生じているというようなことが、私どものところまで耳に入ったものはございません。しかし、こういう数個の、あるいは十数個の市町村が共同して仕事をいたすわけでございますから、その過程におきましてはいろいろ議論もあるには違いないと思います。あるいはよく一般的に考えられますのは、たとえば中心になる市なり町なりというものと周辺の市町村との間の連絡協調というものについてなお不十分な点があるということも私は予想されないことではないと存じます。しかし、私どものところにまで問題として提起をされたものはございません。
#37
○山本(弥)委員 今回の自治法の一部改正は、従来の一部事務組合を強化いたしまして連合という包括的な事業を遂行できるような組合にしたいということでありますが、この連合という考え方は、地方制度調査会の答申等にあらわれておりますように、過去において調査会でも相当議論をしたのでありますけれども、最近の地方制度調査会におきましては、大都市問題に関連いたしまして府県連合という構想が打ち出されております。今国会におきましては御提案にならなかったのでありますが、府県合併特例法というのも前国会までは御提案になって、いまだ成立をしていないわけなんです。そういうときに新しく最近の大都市問題の答申に関連いたしまして府県連合という構想が打ち出されたわけでございます。この府県についての連合は今回の改正には盛られていないわけでありますが、これについてはどういうふうにお考えになっておられますか。
#38
○宮澤政府委員 この連合制度を採用いたします場合に、府県、市町村を通じて連合制度をとるか、あるいは市町村だけにとどめるか、こういう問題でございます。今回御提案申し上げましたのは市町村の連合という制度ということにしておりまして、府県はその連合の制度をとり得ないということになっているわけでございます。府県につきましても、先ほど来申し上げておりますように、一つの府県の区域を越えまして府県同士が共同して仕事をしたりするようなものがだんだんふえてまいります。それは事実でございます。事実でございますけれども、たとえば広域市町村圏におきますように、関係地方団体の区域の全般を通じるような総合的な地域計画をつくりまして、それに基づいて仕事をやっていくというようなところにまで、まだ府県同士の関係というものは熟していない面があるように思われるのであります。
    〔大西委員長代理退席、委員長着席〕
熟していないと申しますか、あるいはことばを変えて申しますならば、現在の、たとえば協議会の制度でございますとか、あるいは現在の一部事務組合の制度でまだまかなえるという感じがいたすわけでございます。先ほども中山委員が御質問になりましたけれども、たとえば京阪神地域というものにつきまして、おのおのの府県の間の関係というものは非常に緊密になっております。共同処理をする仕事も逐次ふえていると思うのでございますけれども、広域市町村圏のように、圏内の地方公共団体の区域全部を通じて総合的な計画のもとに共同して処理をするというようなところにまではまだ少し時間的に余裕がある、こういう感じがいたしたわけでございます。そういう点におきまして、まず連合の制度を市町村からとることにいたしました。市町村で連合を行ないましたその運営の実態を見まして、さらに必要に応じて次に府県のことも考えてみる。府県のことを全く無視しているわけではありません。次の段階、次のステップとして府県のことを考えていったらいいのではないか、こういう考え方でございます。
#39
○山本(弥)委員 そういたしますと、府県の場合は、包括的な府県連合というふうな構想については、現在の一部事務組合あるいは協議会という形式によって府県間の広域行政は達成できる、こういうようにお考えになっておられるわけですね。それと府県合併特例法を今回はお出しにならなかったのですが、そのほうは放棄なさるわけですか。府県合併特例法というのは、府県合併を慫慂されるという意味の府県合併特例法というように私どもは了承しておったのですが、今国会を契機といたしましてさらに地方制度全体を考究するという意味合いにおきまして、府県の場合の広域行政は、あるいは一部事務組合あるいは協議会という形式によって推進をするというお考えであり、将来どう地方公共団体があるかということはさらに恒久的に研究される、こういうお考えなんですか、いま自治省は。
#40
○宮澤政府委員 府県合併特例法につきましては、当初の自治大臣のごあいさつでも申し上げたと思うのでございますけれども、私どもはいずれ次の機会に御提案を申し上げて御審議をわずらわしたいと思っているわけでございます。今国会は、会期の関係、地方選挙の関係その他のことを判断いたしまして、御提案をいたさなかったわけでございまして、私どもといたしましては次の機会に御審議をわずらわしたいと思っているわけでございます。これはただいま山本委員も御指摘になりましたように、府県同士話し合いで合併をするというような場合には、合併をしやすいようにという条件を整備するための立法でございまして、府県同士の話し合いによって合併が行なわれることは私どもは好ましいと思っております。ちょっとただいまの連合の御議論というものと府県合併の提案をいたさなかったことということとは、必ずしも関連をいたしていない、こういうふうに考えております。
#41
○山本(弥)委員 府県合併特例法は御提案になっていませんので、私、この機会にこれを深く論議する気持ちは持っておりません。ただ、今回の市町村連合という形式は、市町村の事務を、連合を組織しております市町村の全部の事務にかかわりなく、その構成市町村の一部の事務をも含めて包括的に処理するということになるわけでありまして、先ほど中山委員からも御質問がありましたが、府県の区域を越えましてある程度まで広域的に処理しなければならないという必要性は、私、認めておるわけであります。これを当該市町村がどこまでこの問題に取っ組むか。どういう事務がほんとうにその市町村の事務として遂行する上において財政的な制約、また効率に阻害があるか。そのために関係市町村が一緒になって事務あるいは施設を整備することが効率的であり、しかも地域住民の要望にこたえるという観点から広域市町村圏というものも考えられ、これを実施する場合に一部事務組合あるいは連合という構想にまで発展されたものと思うのであります。しかし、今後の地方自治体の将来を考えてまいりますると、連合までになりますと、私は従来の市町村から、連合というかっこうでそこで仕事をしていこうという組合員たる市町村の実態、あるいはその市町村の住民のために発足した事務組合が、ややもすれば連合そのものの強化というようなかっこうに進められるおそれがあるのではないかということを懸念するわけです。そういたしますと、全国の三百四、五十の市町村圏といいますか、そういうものがいわば県と市町村との中間団体的な存在になるということもいわれるわけでありますが、その場合に、何といいますか、一つの考え方といいますか、地方公共団体は広域行政を推進する府県と、それから末端機関としての市町村。その場合に、今後のあり方として市町村に重点を置き、その市町村が、最も地域住民に密着しておる市町村の機能を強化することによって、地域住民の生活に対する便宜を供与し、あるいは行政水準を高めていく、それができ得ない行政事務については、市町村が共同してこれを推進していく、という考え方に立って府県との調整を考えていく。いわばそれを推し進めてまいりますと、三百幾つの連合がさらに強化されることによって広域行政も遂行できるという体制ができ、その府県との調整をどうするかという問題も出てくると私は思うのです。当面自治省は将来の府県と市町村という二つの、広域行政を担当する府県、末端の市町村ということを考えながら、できる限り市町村自体で末端に直結した事務を遂行するというたてまえに立って、広域圏といいますか、能率的な行政事務を遂行するという意味で共同して処理していく。それによって将来は府県のあり方を検討するんだというお考えに立っておるのか、あるいは二つの団体をはっきり想定しておって、府県は府県として広域行政としてどう対応するんだということの考え方と、どういうふうな見通しのもとに強化されるのか。私は、考え方からいいますと、市町村を基礎に市町村の行政能力を強化するという方向に行くべきが実際の住民直結の市町村のあり方としては好ましいというふうに考えておるわけであります。そしてあくまで府県の行政は広域的行政にとどめるべきであるというふうに考えておるわけでありますが、その辺の見通しですね。
 へたをいたしますと――理屈ではわかるわけですね。市町村のでき得ないことを能率的に、広域的に処理するために市町村連合、市町村の広域圏で処理していく。一部事務組合でなくて、それを連合に発展して包括的にやるんだ。それは決して三段階ではない。府県と市町村との二段階である。しかし、市町村のできないことを、市町村が地域住民に密着しているので、それがほんとうの地域住民の生活の向上あるいは健康を守る行政である、それを拡充するためにはあくまで市町村という立場に立ってでき得る組織を考えていく。この考え方を十分徹底しておきませんと、好むと好まざるとにかかわらず、府県と連合、市町村というふうな三段階の関連になるという感じがするわけです。しかもこのごろは、だんだん考えてみますと、一方大都市ではさきの国勢調査で大都市への流入は減少しておりますけれども、それにいたしましても全体の総人口の増加の九六%以上は東京、大阪、名古屋の大都市圏に集中しているわけです。そうすると、まず問題になりますのは水の問題その他ということだと思うのであります。そういう府県ではやはり大きな問題として水の問題とかいうのが出てくるわけで、さらに府県としてはそれなりに一部事務組合あるいは連合方式というようなことで処理しなければならぬ問題も出てきましょうし、あるいは府県の場合でも、いかに市町村の広域を広げましても、場合によっては下水道の問題あるいは上水道の問題、簡易水道にとどめなくてある程度上水道を整備するということになれば、水源確保の問題で府県段階でやらなければならぬという問題も出てくるわけであります。どうも将来の自治体を考えますと、私は非常に入り組んでまいってくるような感じがいたします。しかし、あくまでも三段階ではないんだ、二段階というものを強化していくんだというふうな将来の見通しですね。地方自治体のあり方、これらを私ども十分検討しなければならぬ問題ではありますけれども、先の見通しはどういうふうにお考えになっておるのか。市町村を強化するために連合をつくり、その上に立って府県がどうあるべきかということを判断していこうという考え方に立っておられるのかどうか、その辺のお考えを。
 これは三年の後には一応三百四、五十の連合体というものがずっと出てくるわけなんですね。私どもの一番心配しておるのは、これはもうすでに過去において議論しましたように、新全国総合開発ができ、府県計画ができ、ブロック計画ができて、その計画に即応して広域市町村計画、その下の市町村計画と、こういうあり方は好ましくないんだ。むしろ下の計画がいかにあるべきかということの検討を十分おやりになる必要がある、市町村の連合を考えるにしても、広域市町村圏を考えるにしても……。それによって府県との調整をする場合に、府県の計画に修正すべき点はないのか、その結果によって新全総計画も常に――すでに公害問題も大きく取り上げられてきておるわけであります。住民のいわゆる生活優先ということを考えるためには、新全総計画も修正を真剣に考えるんだ。むしろ、そういうふうな態勢が地方自治体にとっては好ましいと思ったのでありますけれども、それがどうも上の計画から下にずっと計画的に締めつけてきている。それが補助金を出す、あるいは交付税で配慮する、起債を優先するという、いわば今後の自治体を育成する際に、市町村の意欲というよりも、むしろ財政が、幾らかでも補助金がほしい、交付税で考えてもらいたい、起債も優先的につけてもらいたいというような、財源ほしさに、ほんとうに広域市町村圏を活用するのではなくて、当面の財源確保のために市町村圏というのが動いておるとするならば、これは効果のあがる体制に発展しないという懸念がありますので申し上げておるのであります。
 長々とこの点に触れたわけでありますが、今後この広域市町村圏を連合とというような包括的なことで強化されておられるわけであります。あくまでも地方自治体の中核は市町村である。この市町村はその中にあるコミュニティー――コミュニティーを皆さん方のほうでひな形をつくってモデル地区を設定するような話でありますけれども、あくまでもコミュニティーを十分果たし得るような財源も確保しながら、なおかつできない仕事を市町村の自治行政の延長として広域市町村圏へ拡大していく、その足らざるところを府県で補い、さらに国の行政でカバーしていくんだ、こういう考え方でいかれるのかどうか、その辺の見通しを、結論だけでけっこうでございますから、お聞かせ願いたいと思います。
#42
○宮澤政府委員 地方制度の見通しの問題でございますが、先ほど中山委員にも御答弁申し上げましたように、地方制度調査会でもいろいろ研究をしなければならぬ問題が残っております。あるいは私も多少私見も入れながら御答弁を申し上げることになろうかと思います。
 府県と市町村というものを考えた場合に、どこに重点を置くのかという御質問もございましたけれども、従来、府県、市町村というふうに並列的に明治以来考えてまいりましたし、場合によりましては、府県というものは自治体の代表のような形に理解をされたことも少なくなかったと思うのでございますが、私はやはり山本委員御指摘のように、今後、地方自治行政の中で重点を置くべきものは市町村行政だろうと思います。私はその点は、ただいま御指摘の御意見と全く同じでございます。今後の自治行政の向かうべき姿といたしましては、住民の身近で処理をするのが適当なような仕事は、私は市町村レベルで解決をするように、行政、財政上の措置をすることが一番重要なことだと思います。
 それじゃ、いま市町村レベルということを申し上げたのでありますけれども、これは本来、各個の市町村が適切にかつ能率的に処理ができれば、それが一番いいわけでありますけれども、市町村が共同して処理をしたほうが住民に対するサービスも向上をしていく、仕事としても効率的であるというようなものは、おのおの市町村が協力をして共同して処理をしていくということが必要であろうと思います。そういうふうに各個の市町村が自分の責任で処理をするもの、それから、各個の市町村が共同して処理をするもの、両方を含めまして、私は市町村レベルでということを申し上げたのでありますけれども、住民に身近な仕事というものはそういう各個の市町村がやる、あるいは各個の市町村がするよりも共同してやったほうがよりよいものは共同処理、そういうもので仕事をやっていくということが自治行政の今後の重点であろううと私は思います。
 そういうふうに考えますならば、現在、府県がやっておりますものの中にも市町村でやるほうがより適当なものも出てくると思うのでございます。別に広域市町村圏なりあるいは連合の制度を通じて、府県制度自身の改正に進むということでは全くございませんけれども、市町村の自治の内容を充実をしていくということは、やはり府県との関係というものを将来考えていかざるを得ないということになろうかと思います。
#43
○山本(弥)委員 くどいようでありますが、いままでの地方制度調査会の答申等を見ますと、ある程度まで府県の仕事を市町村におろすべきであるということは何回も答申がされておるわけですね。これはずっと国と地方公共団体、あるいは地方公共団体相互の事務の配分あるいは財源の配分等も、何回も言われながら実現をしていない。私は今度のこの市町村圏というものについては、いろいろ危惧の点もあろうかと思いますけれども、ある程度までこういうあり方で行くべきことが、市町村の運営いかんによっては、ほんとうのあるべき姿だというふうにも考えておるわけであります。そうすると、当然、府県の問題にも逐次、あるいは地方制度調査会の答申の線に沿うて、おりるべきものはおりてくるということでなければならぬと思うのでありますが、現状はそのまま行くんだというお考えは、今後の検討事項だということなんですか、府県には全然触れないということなんですか、これらの点についてどうなんでございますか。
#44
○宮澤政府委員 先ほども申し上げたわけでございますけれども、私は住民に身近な仕事というのは、市町村レベルで処理できるようにしていくことが、今後の自治行政を考える場合に非常に重要なことだと思います。そういたしますと、先ほどもちょっと触れたわけでございますが、現在、府県でやっております仕事の中にも、これは市町村のレベルで処理したほうがより適当であるというものが少なくないと思うのでございまして、そういうものは市町村のほうにおろす方向で問題を進めるべきだと私は思うわけでございます。
#45
○山本(弥)委員 ちょっとこの機会にこの疑問としてただしておきたいと思いますが、自治省のほうで「広域市町村圏」として出されましたパンフレットの中の二五ページの「昭和四十五年度広域市町村圏設定指針」、これは知事あてに行政局長から出されたのでありますが、その1の「全般的留意事項」の(1)に「広域市町村圏は、市町村が行なう新しい広域的な地域社会の振興整備の単位であるとともに、将来各種の施策を実施する場合における基礎的区域となるものであることにかんがみ」こうあるわけでありますが、この「新しい広域的な地域社会の振興整備の単位」ということ、これはそのとおりでありますが、「将来各種の施策を実施する場合における基礎的区域」、こうあるわけですが、これはどういうことなんですか。その広域的な地域社会の振興整備をはかる意味における施策ということに限定して考えるべきか、将来市町村が各種の施策を実施する場合における単位をできるだけ広域市町村圏を基礎的区域として考える体制でいくというふうにとるべきなんですか。どういうことなんでしょうか。
#46
○宮澤政府委員 これは広域市町村レベルにおきます広域行政を行なう場合の基礎的区域、こういう意味でございます。各個の市町村自身が基礎団体であるということはもちろんでございます。各個の市町村を前提にしながらそれらの地域を通ずる広域的な仕事をやらなければならぬ基礎的な区域、こういう趣旨でございます。
#47
○山本(弥)委員 わかりました。
 そこで、広域市町村圏の指定以後の取り組み及び機構の問題でありますが、大体私は実際もそうだろうと思いますが、初年度に計画をつくるときには、事実上の協議会あるいは地方自治法第二百五十二条の二に規定する協議会という形式でやり、それを次年度で事業を実施する段階になって、一部事務組合あるいは事務委託あるいは区域外の設置あるいは地方開発事業団という形式をとって行なわれてきておると思うのでありますが、計画策定まで事実上の協議会ということで十分構想を練るべきである、実際仕事をするという段階になって、どの形式が妥当であるということで、そのとるべき事務組合あるいはその他の自治省で認められた方式を地方自治体の実態に即して採用することでいい、私はかように考えるわけであります。今度は経費といいますか、当該事業の経費というよりもいろいろな運営上の経費の節減という意味も多分に含まれておると思うのでありますが、包括的に事務を実施していくことができるように包括的な市町村連合という改正が行なわれるわけであります。さしあたり、四十五年度の計画策定した区域が四十六年度から事業を行なう段階になる。それから、四十六年分はこれから計画策定ということになると思うのです。この分が改正になりますと、どうなるのですか。いきなり連合というかっこうで行政指導をなさるわけですか。
#48
○宮澤政府委員 これは各地域の事情もいろいろあろうかと思います。広域市町村圏の施策、四十四年度から始めたわけでありますが、四十四年度のものが四十五年度に事業を初めて実施をいたしたわけでございます。そういうような当初指定になりましたものの計画の策定なり事業実施のやり方を見ておりますと、ただいま山本委員御指摘のように、当初計画をつくります場合は法律上の協議会あるいは事実上の協議会、中には計画をつくります際に計画策定のための一部事務組合をつくったところもございますけれども、いろいろなやり方、主として協議会を中心に計画をつくりました。それから、四十五年度から事業実施に入ったわけでございます。その場合には、従前から一部事務組合がありましたが、さらに新しい計画に基づいて一部事務組合として共同処理を始めた、そういうようなことになっているわけでございます。
 そこで、そういうような、すでにスタートをいたしました広域市町村圏につきまして、今回の連合の一つのメリットが、各地方団体が必ずしも共通な事務を出し合わなくても一つの機構の中で仕事を処理できる、こういうことになっているわけでございますし、これまでの広域市町村圏を形成しております市町村からも、その辺の事務処理組織が合理化されるような制度をひとつ考えてほしいという要望がきわめて強かったということから考えましても、おそらくこの法律が通りますならば、広域市町村圏内の一部事務組合を統合していこうという機運と申しますか、考え方が出てくるであろうと思います。私どもは、こういう連合をつくりました趣旨が、やはり仕事を総合的合理的にやっていくという趣旨でございますから、地元のほうで、一部事務組合を統合して一つの連合の機構にまとめようというような機運が出てくることは、歓迎をいたしておるわけであります。しかし、中には従前からの経緯その他から申しまして、今回の新しい連合としての一部事務組合には統合をしない、従前の一部事務組合のままで続けていきたい、あるいは続けていくべきであるというような仕事ものろうと思います。その辺は各地方団体の自主的な判断に私どもはおまかせをしたいと思うのでございますが、全般的に申しますならば、四十四年度に出発をいたしました広域市町村圏におきましては、そのとききめました計画がこの新しい連合できめます計画というふうになりまして、それに基づきまして共同処理する仕事というものをなるべく一つの機構で処理をしてもらうということになることを私どもは期待いたしておるわけであります。
#49
○山本(弥)委員 私、広域市町村圏の仕事といたしましてもいきなり実施できる――財源の関係もありましょうし、当面必要な自治省で奨励なすっておられるごみの処理、あるいは屎尿処理、あるいは福祉行政の老人ホームだとかあるいは病院だとか、いままでの例を見ましても伝染病院だとか、病院というものは非常に多いですね。あるいはじんかい焼却炉、屎尿処理というものに集中しているわけなんです。これは当面市町村で必要な事務でございますので、ただ、単独では財源その他の関係があるので、効率的にあるいは経費の節減の意味でこういうものを取り上げておる。ほとんど大部分と言っていいくらいで、ほかにも一、二仕事がありますが、それがはたして一部事務組合でやらなければならぬ仕事であるかどうかという疑念を持つものもあるわけでありますが、事務委託でもいいし、あるいは消防のごときは消防組織法の協定方式でもいいというものもたくさんあるわけであります。この広域市町村圏におきましては自治省から県、あるいは県を通じまして、いろいろな通達を見ましても、非常に事こまかに細部にわたりまして指導なさっておられるので、かりに今回の自治法の改正が行なわれましても、四十六年から直ちに連合方式で指導なさることは避けるべきではないか。これがある程度まで動いてまいります。私は今後の激動しておる市町村におきましては、そう計画どおり進むものではないし、またそれがどう変化するかわからないという態勢、たとえば青森県に小川原湖を中心とするコンビナートでもできますれば、変貌するわけですね。そういうところにどう対応するかということからいいましても、あまり固定的に、広域市町村圏を連合というかっこうで画一的に押えていくのではなくて、やはり自発的に将来のその市町村が最も好ましい方向において指導すべきであって、通達、通知その他によりまして四十五年度分も連合方式に切りかえるべきである、四十六年からは全部計画策定の段階から連合方式でやるべきである、というふうなことを指導すべきではないか。そのことが将来変更しなければならぬということになりはしないか、こういうふうに考えるわけでありますが、この点は十分慎重に願いたい、かように考えております。
 なお、この連合ができました場合に、脱退というような問題はどうなるわけでございますか。規約で満場一致できめ、満場一致で脱退を認めるというふうな規約をつくることになるのですか。議決機関としては、多数決できめるということになりますか。その辺のことはちょっと法規の勉強が足らぬわけでありますが、どういうふうにお考えになっておられるのですか。
#50
○宮澤政府委員 前段の問題でございますけれども、広域市町村圏を構成しております自治体の関係の方々から、ぜひこういう連合の制度を立法化してほしいという御要望も、かねて強くあったわけでございます。私どもはこういう制度がもしできますならば、大いに活用をされるだろうということを考えているわけでございますが、それはやはり各地にいろいろ実情もございましょうから、たとえば従前の一部事務組合というものを存置してやっていく仕事につきましては、それまで連合に入れようというような、強制的と申しますか、画一的なことはもちろん考えておりません。しかし、多くの市町村が期待をされていることでありますので、私どもも、制度ができましたならば活用されることを望んでいるということは、これは申し上げたいと思うのでございます。
 それから脱退の問題でございますが、今回の連合は、申し上げるまでもなく、性格といたしましては従前の一部事務組合でございます。一部事務組合の一つの特例を制度化いたしているわけでございます。したがいまして、一部事務組合の構成市町村となりましたものがその組合から抜けていく場合、どう考えるべきか、こういう問題になるわけでございますが、これは法律の構成なり解釈なりは従来と同じだと思います。これにつきましては法律的に申しますと、はたして正確な表現であるかどうかわからないのでございますけれども、関係市町村が相談をして、合意に基づいて組合をつくったわけでございます。一種の合同行為と申しますか、そういうことでございますので、一つの市町村が、途中になりまして自分のほうは脱退をしたい、抜けたいと申しましても、これはほかの市町村が同意をしない限りは法律上は抜けるわけにはいかない、こういうふうに考えるべきであると思います。しかし、実際問題といたしましては、こういう一つの市町村が抜けたいという希望を持つ事情いかんということでございますけれども、どうしてもいやなものを無理に引きとめておけるかどうかというような実態的な判断というものは、その場で個々に下さなければならないと思います。法律的にはいま申し上げましたようなわけでございます。
#51
○山本(弥)委員 それからこの連合組織に対しまして、都道府県知事の権限の一部の委譲だとか、あるいは財政措置として先ほど中山委員の質問に御答弁がありまして、いわゆる課税権は認めないというお話がありましたが、国庫の補助金、負担金あるいは地方交付税の配付、起債というような問題は市町村連合に直接配慮をすることになるのですが。どうなりましょうか。
#52
○宮澤政府委員 これも性格的には従前の一部事務組合に対する取り扱いと申しますか、考え方と同様でございます。起債なり補助金なりというものは、一部事務組合が直接起債をし、あるいは補助金が一部事務組合に直接交付をされる、こういうことになるわけでございます。地方交付税につきましては、御承知のように、地方交付税は一般的な府県市町村の財政需要なり財政収入を判定をいたすわけでございまして、一部事務組合につきましては仕事が区々でございます。そういう点から申しまして、交付税は一部事務組合には交付をされません。
#53
○山本(弥)委員 地方自治法の第一条の後段を見ますと「地方公共団体における民主的にして能率的な行政の確保を図るとともに、地方公共団体の健全な発達を保障することを目的とする。」こうあるわけでありますが、いわば地方公共団体が住民自治というたてまえをとっております以上、民主的な運営を行なうということは当然なことでありまして、しかも能率的な運営を行なう、これもまた確かに当然――むだづかいをしないということは、税金で仕事をしております以上は当然なことでありますが、市町村連合にいたしましても、一部事務組合にいたしましても、市町村行政を能率的に運営するという要素から来る配慮は相当あるとは思いますけれども、民主的な行政の確保をはかっていくという点になりますと、民主的な行政を確保するという意味におきまして、地方自治法の第五章の直接請求あるいは二百四十二条の当該普通地方公共団体の職員に対する住民監査請求というような規定との関連からいいますと、相当市町村連合が包括的な事務をやればやるほど、私は、地方自治法の精神であるところの能率的な運営、行政の確保ということとあわせまして、民主的な行政の確保をはかるということが重要になってくるのではないか、かように考えるわけでありますが、第五章の直接請求あるいは二百四十二条の普通地方公共団体の職員に対する住民監査請求、こういった問題との関連はどういうふうにお考えになっておりますか。
#54
○宮澤政府委員 御指摘のように、能率的な行政を担保する、同時に民主的な要素というようなものも考えていかなければならぬわけでございまして、その点従前の一部事務組合の制度なり運営につきましても、御指摘のように、いろいろ議論があったわけでございます。これまでの一部事務組合、今回の連合も性格は一部事務組合でございます、ただし、それが山本委員御指摘のように、個別の事務ではなくして、複数の事務を処理するようになればなるほどそういう民主的なコントロールというような要素を考えていくべきではないか、私はそのとおりだと思うのであります。そこで、従前の一部事務組合について、いまの二百四十二条なりあるいは直接請求というようなものの適用関係がどうなっているかということでございます。二百四十二条につきましては、これは一部事務組合についても適用があるというふうに解釈をされていたわけでございます。それでは第五章のいわゆる直接請求はどうかということでございますけれども、この辺がいろいろ議論のあったところでございます。御承知のように、直接請求の制度は、選挙権を有する者が直接請求をする、こういうことになっているわけでございますが、そういたしますと、一部事務組合についてはたして選挙権を有する者がいるのかいないのか、こういう問題があったわけでございます。二百四十二条は「普通地方公共団体の住民は」という書き方でございます。必ずしも選挙権を有する者というふうに限定をいたしていないわけでございますけれども、直接請求のほうは「選挙権を有する者」というところが出発点になっております。その辺から非常に議論が分かれておりまして、これまでの考え方といたしましては、一部事務組合の議会の議員それから管理者というものを直接公選にしております。しかもその選挙権の要件が同一の場合には、たとえば事務監査の請求を必要とする直接請求ができるというふうに考えられていたわけでございます。いま一部事務組合の議会の議員と管理者を直接公選にしている場合にはと申し上げましたのは、申し上げるまでもなく、一部事務組合の規約の中で、組合の議決機関なり執行機関の選任の方法を書くことになっております。その規約の中で直接公選ということにした場合には、直接請求の規定の適用がある、こういうふうに考えられていたわけでございます。今回連合の制度を御提案するにあたって、私どももいろいろ議論をし検討をいたしたわけでございますけれども、山本委員も御指摘のように、従来の一部事務組合は、各個別の仕事を処理するための組織でございましたけれども、今回の連合は、場合によりましては複数の仕事を処理するわけでございます。そういう意味合いにおいて、御指摘のような民主的な要素というものを強化をしていく必要があろうということで検討をいたしまして、今回御提案をいたしました連合につきましては、私どもは、少なくとも、直接請求としての事務監査の請求、それから条例の制定、改廃の請求はできるように考えていきたいと思っているわけでございます。
 これにつきましては、御提案をいたしました法案の全般の構成が、組合につきましては、この法律にきめます場合以外は、一般の市町村に関する規定を準用するようになっているわけでございます。従前、先ほど申しましたように、一部事務組合についての直接請求について比較的狭くしか解釈できませんでしたのも、準用の範囲の問題としていろいろ議論があったわけでございます。今回は、準用の規定はもちろんそのままになっておりますが、それに加えまして、連合を含めまして一部事務組合の機関の組織なり運営というものにつきまして、この法律にきめますもの以外に、政令で必要な規定を設けられるようになっております。実は、準用いたします場合に、その政令をもあわせ活用いたしまして、こういう直接請求の規定をなるべく広く読んでいきたい、こういう考え方も中に含めているわけでございます。
#55
○山本(弥)委員 そういたしますと、自治法それ自体の改正をしなくてもいいのではないですか。
#56
○宮澤政府委員 自治法自身、市町村に関する規定を準用する、こういうことになっているわけです。これは現在の規定でございます。ところが、準用の幅というものにつきまして、在来いろいろ議論があったわけでございます。そこではなはだ狭く解釈をされていた面があったわけでございます。
#57
○山本(弥)委員 そういたしますと、現行制度におきましても、解釈いかんによりましては、条例の制定あるいは事務監査の問題は可能だというふうに解釈できるわけでございますか。
#58
○宮澤政府委員 それが、先ほど申しましたように、「選挙権を有する者」という「者」の読み方の問題でございまして、規約でそうはっきり書いてあります場合は明白でございますけれども、そうでない場合につきましては、はたして準用で読めるのか読めないのかということについて、かねてからはなはだ議論があったわけでございます。この際、先ほど申しました規定とあわせまして、現在法制局ともいろいろ議論をし相談をいたしておりますけれども、そういう方向で考えていきたいと思っております。
#59
○山本(弥)委員 先ほど政令でそういう解釈が可能なような方法をとりたいというお話がありましたね。そうすると、政令ではどういうふうになるわけでございますか。
#60
○宮澤政府委員 先ほども申しましたように、基本的には準用の規定がございます。それからそれにあわせまして、二百九十三条の二で「地方公共団体の組合に置かれる機関の組織及び運営その他本章の規定の適用に関し必要な事項は、政令でこれを定める。」こういうふうにいたしておるわけでございます。そこで、たとえば直接請求の規定を働かせるといたしますと、選挙管理委員会というものがどうしても出てこなければならないわけでございますけれども、一部事務組合自身には選挙管理委員会――直接公選にいたします場合には選挙管理委員会がございますけれども、選挙管理委員会がございません。そこで、関係地方団体のうちの選挙管理委員会をその場合に使うとかあるいは五十分の一というものの数を公示する場合にどういうふうに手続をとるか、そういうふうな手続的な規定を整備することによって実効を担保することができるだろう、こういうふうに考えているわけでございます。
#61
○山本(弥)委員 その点は一応了承をいたします。
 与えられた時間もだいぶ過ぎましたけれども、今回の改正によりまして連合組織が可能になりますと、構成の市町村からの職員の問題が出てくるわけでございます。出向の形になりましょうし、あるいは連合で採用しなければならぬというような問題も出てくると思いますが、これらの職員の身分関係についてはどういうふうにお考えになっておりましょうか。
#62
○宮澤政府委員 今回の連合も、先ほどからるる申し上げておりますように、基本的な性格は一部事務組合でありますから、従前の一部事務組合におきます職員の身分取り扱いと同様でございます。つまり従来の一部事務組合の職員の構成を見ておりますと、大体大きく分けますと二種類ございます。一つは一部事務組合自身が一部事務組合の職員として初めから職員を採用いたしている場合でございます。もう一つは、構成団体の職員が出向なり兼務なりの形で一部事務組合に勤務をいたしておる。こういう形でございまして、従来の一部事務組合におきます職員のあり方と、今回御提案申し上げました連合というものは異なるところはございません。
#63
○山本(弥)委員 そういたしますと、連合で採用した職員というものは、市町村の場合といろいろな労働条件においては通算になり、その間の不均衡ということの生じないようなことは可能になるわけでございますね。
#64
○宮澤政府委員 従来と全く同じでございまして、連合と申しますか、一部事務組合、特別地方公共団体でございますけれども、一般の市町村に関する規定が、先ほども申しましたように、準用になるわけでございます。したがって、たとえばいまの諸給与通算というようなものも条例で措置をしていけばやれる、こういうことでございます。
#65
○山本(弥)委員 いずれこの問題は他の委員からも御質問があろうかと思いますので、時間の関係で割愛をいたしたいと思います。
 ただ、最後に申し上げておきたいことは、自治省自身もお認めになっておりますように、私は市町村内部の今後のコミュニティーの確立といいますか、これらをはかりながら、市町村それ自体の事務の能率を向上させるという大きな問題を持ちながら、なおかつその当該市町村で広域的に処理が不可能であるとかあるいは処理することがきわめて非能率的であるという場合にのみ、私は広域的に処理するということが好ましいというふうに考えておるわけであります。ただ、末端の市町村においてはそういうことはないと思いますが、いろいろな意味におきまして、この連合方式が採用されることによって、また組合の、市町村のあり方といいますか、構成の状況はいろいろ複雑な組み合わせになろうかと思うのであります。中核都市の広域市町村圏に対する取り組みにもよろうかと思いますけれども、ほんとうに実効をあげてまいるというたてまえからいいますと、私はある程度まで、自治省におかれても市町村の財源を確保しながら、市町村自体がやらなければならない事務、そしてどうしても広域市町村圏の事務にゆだねなければならぬということについて、ある程度までこの点については十分住民自治というたてまえから配慮をすべきではないか。いたずらに広域市町村圏にすべての事務を持ち込んでいく――連合方式になりますと、何でもかんでも連合方式で解決をつけようという安易な気持ちになりまして、住民の要望、期待に反するという結果になれば、私はこういう制度は実際は実効をあげていかない、実情に即さない制度になるおそれが多分にあろうかと思いますので、その辺だけは十分配慮すべきである。当分は、連合でやるべき事務――市町村でどうしても財源確保をしなければ、やらなければならぬ事務というようなことも、ある程度まで市町村の実績に待つにいたしましても、連合で処理すべき事務は制限する必要があるのではないかという感じすら持つのであります。しかし、これはあくまでも市町村の自主的な運営に待つことが好ましいことは当然でありますけれども、ただ安易に市町村が、いまの財源確保とか安上がり行政というような意味で、住民の要望を無視して連合に事務を持っていくということになりますと、これは本来の市町村行政そのものが危殆に瀕することになりはしないかということを私は懸念するわけであります。その辺のお考えをもう一度、いままでの論議の過程で宮澤局長のお考えもよくわかったのでありますが、ひとつお聞かせ願って、私の質問を打ち切りたいと思います。
#66
○宮澤政府委員 私はお説につきまして大体異論を持たないわけであります。やはり基本は市町村行政であり、しかし、市町村自身では処理するのが適当でない、あるいは広域的に処理するほうがより能率的であり、かつ住民に対するサービスもよくなるというような仕事について、これを共同で処理していくということであろうと思いますので、何でもかんでもすべての事務を連合に持ち込むということが適当でないことはもちろんであります。基本は市町村であり、その市町村の区域を越える、あるいは市町村が共同で処理するほうがよりよいものを連合で共同処理をするというのが基本の考えだろうと思うわけであります。
#67
○菅委員長 和田一郎君。
#68
○和田(一)委員 大臣にひとつ基本的な考え方について先にお聞きしておきます。
 いままで道州制も去年あたり相当盛んに論じておりました。それから府県合併、これも法案としてある程度出たようであります。さらに市町村の合併と、いろいろありますけれども、今回の連合体の改正については、たとえば道州制というふうなものを目的にした上でのこういう改正か、あるいはそれ自体のみが目的であるのか、その点についてひとつ明らかにしていただきたい。
#69
○秋田国務大臣 先ほどからの御論議でおわかり願っておると思いますが、道州制に持っていくため、また市町村合併に持っていくため、府県合併に持っていくための連合制度ではございません。広域的な行政が要請され、住民福祉のために包括的に、総合的に、計画的に市町村行政を運営、処理し、計画を策定する必要上、連合制度というものをここに法制化したわけでございます。したがって、先生の言う後者の意味である。決して一定の目的達成のため、すなわち道州制あるいは府県合併あるいは市町村合併というために法制化していくというものではございません。
#70
○和田(一)委員 広域市町村圏ですか、あれには財政措置がついていまして、その計画に対しては百、五十万、それから一圏に対しては二千万円の財政措置がつくわけですけれども、今回この連合体ができる、大体この広域市町村圏がおもになってくると思うのですね。四十四年度、四十五年度、四十六年度で約二百二十三圏ですか、そのくらい数えられるわけです。先ほど山本先生の御質問に対しても三百数十圏が三年後くらいにでき上がるというお話があった。こうなってきますと、日本列島の大部分が広域市町村圏の網をかぶるわけですね。そうすると、この連合体に自治省のほうが財政措置を与えられるような立場になった場合に、これは先ほども山本先生の御質問にもありましたけれども、いわゆる補助金、それをたよりに広域市町村圏をつくるという例が非常に多い。これからの成果が期待されるというので、まだいまのところは何とも言えないかもしれませんけれども、そうなってまいりますと、だんだん今度は連合体というものが普及していく。こうなってまいりますと、自然的に市町村というものの意味がだんだん薄くなってきて、そうして極論かもわかりませんけれども、道州制のようなものにつながっていくような気配がするわけです。その点について、財政課長さんお見えになっていらっしゃいますので、財政当局としての考え方、広域市町村圏には財政措置をしているわけですね、連合体にはいまのところ何ともおっしゃっていないわけですけれども、財政当局としての考え方と、そして宮澤さんのほうのお考え方をひとつお伺いしたいわけです。
#71
○森岡説明員 今回の地方公共団体の連合の仕組みというものは、御案内のように、広域市町村圏の体制整備の一つの手法と申しますか、仕組みとして考えられるのではないかと思います。広域市町村圏については、これまた御承知のように、構成市町村に対しまして地方交付税あるいは地方債等を通じまして財政措置を確保してきておる。それによって広域的な地方行政を推進してまいる素地をつくっていく、基盤をつちかうという措置を講じているわけでございます。しかし、これらの措置は、いずれもそれぞれの構成市町村に対する財政措置でございますから、市町村圏ないしは連合というものをとらえての措置、連合という仕組みをとらえての措置とは私どもは考えておりません。でございますので、御指摘のように、連合であるがゆえに何らか特別の措置を講ずるということではなくて、その実体を構成しております広域市町村圏の振興ということで、財政措置を確保していきたい、こういうふうに考えておるわけであります。
 なお、広域市町村圏に該当しない連合というのが将来出てまいることもあるのかもしれません。それにつきましてはやはり広域処理ということが時代の要請であり、また必要なことでありますので、地方債の充当等にあたりましては、広域処理の際の優先充当ということを従来もやっております。その辺のところをもう少し強く考えていくというようなことも検討を進めてまいりたいというふうに思っております。
#72
○宮澤政府委員 広域市町村圏の施策を進めていくと、市町村の意味が薄くなるのではないか、この点についての見解はどうか、あるいはそれが道州制につながっていくというような議論もあるようだがどうか、こういう御質問でございます。
 私、先ほど山本委員にもお答えを申し上げたわけでございますが、今後日本の地域社会がどういうふうに変わっていくか、社会経済情勢がなおどういう変化を遂げるかということが、地域社会を基礎にしております自治団体のあり方に非常に大きな影響を与えるわけでございますので、先ほども申しましたように、五年たち、十年たちあるいは十五年たちまして、交通、通信機関というものがどのくらい整備をされていくか、それに伴って住民の生活意識なり生活態度なり生活感情というものがどう変わっていくかということによって、自治体の将来というものを想定しなければならないわけでございまして、将来のことにつきましては、あるいは現在の一番基礎的な単位であります市町村というものの姿が変わってくるかもしれないと思うのでありますけれども、それはまあかなり先のことであろうと思います。私は現状を基礎とする限りにおきましては、先ほど来お答えを申し上げておりますように、やはり自治の一番基礎は市町村で、それからまた現在市町村でやるのにふさわしいあるいはやるのに一番適した仕事というものがずいぶん多いわけであります。しかし、同時に、市町村の区域を越えて処理したほうが適当な仕事があるということから、広域市町村圏あるいは市町村の連合というような考え方が出てきているわけでございまして、そういう意味合いで、今回御提案を申し上げておりますものが、あるいは府県制度あるいは道州制度というようなものに直接つながっていくというふうには私ども全く考えていないわけでございます。
#73
○和田(一)委員 ひとつ具体的なほうにこれから進んでいきたいと思いますが、大体どういう仕事をいままでの一部事務組合、これらがやっております屎尿処理であるとかあるいはじんかいの収集であるとか、これから産業廃棄物の処理等も出てくると思いますけれども、大体一番おもなところで一体どういうのが考えられるのか、その点についてひとつ。
#74
○宮澤政府委員 市町村が共同処理をいたします場合に、各地においていろいろ仕事は異なっておりますけれども、ただいま御指摘のように、屎尿処理でありますとかじんかい処理でありますとか、そういう生活施設というようなものを共同処理している事例というのはきわめて多いわけでございます。それから広域市町村圏の実態から申しますと、たとえば教育関係におきましても、理科教育センターでありますとか社会教育センターでありますとか、そういうようなものを共同設置している場合もございますし、あるいは道路につきまして、道路の維持管理のための機械センターというようなものを共同して設置をしている場合もございます。それから最近一つの新しい傾向といたしましては、消防防災関係でございますが、消防防災関係を地域で共同処理していく、つまり常備消防を共同で設置をしていこうという動きがかなり顕著になっているわけであります。
#75
○和田(一)委員 いまのお答えを聞きますと、住民の生活に最も密着している部分が多い、こうなるわけです。屎尿処理、これは全住民が対象ですね。それからごみもそうです。火葬場もそうであります。私は自治省のほうから、三カ所ばかりのいわゆる広域市町村圏の中の一部事務組合でいろいろな形があるということを出していただいたわけですけれども、その中にとにかく全部の戸数に全部関係のある仕事が網羅されているわけです。そうしますと、この連合体をつくる。そして理事者がだれか出る。それから各議会から議員さんが出ていってやる。現在でも、私も関係したことがあるのですけれども、一部事務組合、まあそこで両方の構成団体からお互いに議員さんを出し合うわけですね。規約いかんによって違うでしょうけれども、大体議員さんの数は一割程度です。それだけに、その全部の住民の意思がちゃんと反映させられるのかという問題が出てくるわけです。たとえば地方は大体市会議員さん平均三十六名のところが多いでしょう。三十六名の議員さんがそれぞれ住民のいろいろな意見を持ち寄って、そして議会で論議するわけです。ところが、今度こういう連合体になってしまうと、その市またはその町の一番住民に密着した仕事が議会の権限から向こうへ持っていかれてしまう。そこで論議できない。たとえばあそこの屎尿くみ取り業者はどうのこうのと議会で追及すると、当局のほうは、それは連合体でございます、ということになってしまう。そうすると、それじゃ、その住民の苦情をだれが言うか。四人ばかり、約一割くらい連合体のほうへ出向している議員さんですね、その議員さんに言ってもらう以外にない、こうなるわけですね。だから、そこで住民の意思が非常に狭められるのじゃないかという考えがあるわけですけれども、その点について自治大臣、どうでしょうか。
#76
○宮澤政府委員 大臣から答弁をいたします前に私から一言申し上げたいと思います。
 先ほど広域市町村圏なり将来の連合なりでどういうように処理をしていくかということでお答えを申し上げたわけでありますけれども、和田委員は住民に密着した仕事だとおっしゃったわけであります。それはそのとおりでございますし、私ども幾つか例をあげて申し上げたわけでありますけれども、たとえば屎尿処理なりじんかい処理というものを見てみました場合に、じんかい処理や屎尿処理には最近は大規模な高度の施設が必要でございますので、共同処理をいたします。しかし、末端の収集自身は各個の市町村でやっているところも少なくないわけでございます。つまり、すべての仕事が共同処理に移っていっているわけでもございません。それから先ほど理科教育センターもあるということを申し上げたわけでありますけれども、小学校なり中学校なりの教育事務は市町村がやりまして、一種のシステムとの関係で理科教育センターを共同処理するというようなことになっているわけでございます。あるいは消防にいたしましても、常備消防を持つという場合に、やはり共同処理が必要でございますが、消防団なり何なりの仕事は各個に市町村に持っていただく。こういうように仕事が個別の市町村か広域市町村圏かにはっきり分かれるものもございますけれども、一つのシステムを形成して、広域市町村圏が施設的な非常に大きな仕事をやって、末端の一番住民に身近なものは各市町村がやってそれをつなげていく、こういうものもあるわけでございます。これは念のために申し上げたわけでございます。
 そこで、いずれにいたしましても、連合で仕事を処理するような場合に、住民の意思の反映というものがどうなるのだろうか、こういうことでございます。先ほど山本委員の御質問もそれに関連をしたことであったと思うのでございます。これは単に今回の改正ばかりでなく、いままでの一部事務組合の制度自身、一部事務組合をつくりまして個々の市町村から仕事が離れてまいりますと、そこで一体そういう関係がどうなるかという議論があるわけでございます。基本的に申しますならば、おっしゃいますように、個々の市町村の議会の議員が組合の議会の議員に出ていく、あるいは市町村長のうちの一人が管理者になり、ほかの人が議員になって出ていくという場合に、そういう出ていった人自身は市町村長なり市町村議会議員の身分を持っているわけでございますから、その身分に基づいて直接請求を働かせればいいじゃないかという議論もないことはございません。ないことはございませんけれども、先ほど山本委員から御質問もありましたように、私どもそれではやはり不十分であるということで、この際、連合の制度を制度化するにあたりまして、事務監査の請求でありますとか条例の制定、改廃の請求ができるような手続を整備してまいりまして、住民の意思の反映につきまして遺憾なきを期したい、こういうふうに考えているわけでございます。
#77
○和田(一)委員 私の質問に対していま御答弁がありましたが、住民に直接関係するところは各市町村でやる。たとえば屎尿処理のような場合は収集は各市町村だ、その共同処理だけが連合だ、そういうのもある。確かにそうでしょう。しかし、いままでの一部事務組合を見ましても、ほとんど共通でやっているのが多いのです。そういう面で非常に住民の意思が疎外されるということもあるし、それからいま直接請求ということを議論されておりましたけれども、直接請求権、そういう道も開けてくるから住民の意思が十分に反映されると言いますけれども、直接請求というのは、これはたいへんなんですよ、実際問題として。有権者の署名を持ってくるわけですよ。屎尿業者がうちへなかなか来ないというのを一々直接請求していられませんよ。実際のところは、議員さんであるとかというようなところへお願いして代弁してもらう以外にないわけなんです。直接請求をやったら三カ月ぐらいかかっちゃいますよ。そしたらトイレがどうなるかという問題です。そういう面の考慮もされているかどうかということをお聞きしているのです。
#78
○宮澤政府委員 それは通常の市町村が単独で処理をする場合と同じでございまして、やはり執行当局である市町村長のかわりに管理者、あるいは理事会という場合もございましょうけれども、管理者、それから議決機関としての議会というものに、直接住民としては接触を持つという以外に格別の方途は考えているわけではございません。やはり一般の市町村と同じようなことをやる以外にないと思います。
#79
○和田(一)委員 そこで、今度は規約のきめ方なんです。いままで私の関係しておったところの例は、大体構成団体の一割ぐらいの議員さんが出るわけです。四十名おれば四名ぐらいですね。ですから、それだけ狭められるということです。そうすると、今度規約の問題になってくるわけなんですが、規約のきめ方、これは何も自治省がこういうふうにきめろということは言えないでしょうけれども、この規約というのは、きめ方によっていろいろな問題が出てくる。それはひな形か何かお出しになるのですか、それとも、ここに自治法の二百八十七条「組合規約」というのが出ておりますけれども、これが多少何か変わるのかどうかということ、その点は何か考慮されておりますか。
#80
○宮澤政府委員 組合の規約につきましては、この二百八十七条がそのまま、一部事務組合でございますから、適用になるわけでございますけれども、同時に、今回の改正法の中で、二百八十七条の二というところで「総合的な計画の項目について規定を設ける」というのがございます。したがいまして、この二百八十七条に若干の規定が加わるわけでございますが、基本的にはこの二百八十七条でございます。したがいまして、組合の議会の組織なり組合の議員の選挙の方法というものは、ただいま和田委員御指摘のように、組合の規約で定めるわけであります。法律的にはまさにおっしゃるとおりでございます。
 そこで、その場合に何かひな形でも出すのか、こういう御質問でございますが、この一部事務組合につきましては、かなり前に私どものほうの役所といたしまして、一応のひな形は出しておりますけれども、これは全くの概括的なものでございまして、結局、各地方自治体のいろいろな事情で相談をしてきめていただかなければならないわけでございますが、私どもは、今回の改正法に関連をいたしまして、新たにひな形を示すというようなことはいま考えておりません。
 それから、おっしゃるような、たとえばいまの住民に一番密着をするような屎尿処理なり汚物処理の仕事で、そういう住民の不平不満をどこに持っていくかという場合に、議会も議会であると思うのでございますけれども、執行機関のほうにも問題を提起せざるを得ないわけでございますから、従来は、管理者ということで、一人の管理者を予想していたわけでございますけれども、今回は、理事会というような複数の管理者の制度というものをとり得るようにいたしたわけでございますので、関係市町村長が全部一応管理者的な地位になって、みんなで相談をしてやっていこうという場合には、そういう合議制の執行機関もできるという趣旨で、こういう改正規定を入れているわけでございます。
#81
○和田(一)委員 組合の規約は、一部事務組合のときはひな形をお出しになったそうですね。それをひとつあとで見せていただきたいと思いますが、組合の組織であるとか、または規約の変更等が都道府県知事の許可ということになっているのですね。今回の場合もこれはそういうことになるのですか。
#82
○宮澤政府委員 先ほどから申し上げておりますように、今回の連合も、性格は一部事務組合、そういうように法律の構成はいたしております。したがいまして、性格的には、現行法の一部事務組合の一部でございますから、全く同じでございまして、したがって、規約の変更等につきましては、ただいまおっしゃいましたような手続が要るわけでございます。
#83
○和田(一)委員 そうしますと、一部事務組合というのは、これはよくわかるのです。たとえばA市とB町、これの一部事務組合、一つの特定の事業ということで、これははっきりわかるのです。ですから、両者または三者ぐらいになるかもわかりませんけれども、その分だけのいろいろな利害を話し合えばいいわけですね。ところが、今回は、連合をしまして、たとえばそちらからも出ておりますけれども、A市とB町、C町、D町、E町というふうなことでいろいろな共同処理事業、一つの形になるわけですよ。ですから、考えてみれば、一つの自治団体というふうな考えにもなるわけですね。そういうことになってまいりますと、この知事の指導または知事の許可という問題、これはただ単に形式的なものであるか、または何か指導方針があるのか、どうなんでしょうか。ただ出されれば知事としてはどういう形でもそれを許可するのですか。私は、その中で、先ほど言った議員の数であるとか、選挙の方法であるとか、そういったものもある程度知事が勘案しなければだめだと思うのです、この点は規約の問題ですから。たとえば選挙の場合でも、現行法を準用ということになると、直接選挙してもかまわないでしょう。そうでしょう。直接選挙したら、それこそ住民が今度はさっぱりわけがわからなくなってしまう。市町村長さんと同じような仕事をする一つの共同体の選挙ということになってくるのですよ。ですから、そういう面に対して、今回の連合体というのは、都道府県を含まないわけですから、市町村だけでしょうから、知事さんの許可ということになる。どの程度の指導方針を加味するのかということ、それをお聞きしたい。
#84
○宮澤政府委員 ただいま選挙のお話がございましたが、私も先ほど山本委員の御質問に対するお答えとしてそういう解釈をすでに申し上げたわけでございますが、現在のところは、両方ともに選挙をして公選をしているところはございません。理論的な問題としてお答えをしたわけでございます。
 そこで、組合の規約につきましてどの程度指導をするかということでございますけれども、これは従来の一部事務組合に対する指導と基本的には私は変わりはないと思うのであります。もちろん規約自身が違法な規約をつくられても困ると思います。しかし、違法ということは別にいたしましても、おっしゃるように、たとえば議会議員の選任の方法がはなはだしく不明確であるというような規約につきましては、そういう規約をひとつ直して持ってきてほしいというふうなことを当然指導するであろうと思います。それから、組合の議会にいたしましても、たとえば組合の議会というものが、議員が全部で数人で構成をされている。構成市町村の数が多いというような場合には、もう少し議会の議員をふやしてもいいのではないかというふうな指導をすると思うのであります。その実態に応じた指導というのは、知事として当然いたすであろうと思います。
#85
○和田(一)委員 それは知事さんにおまかせになるんでしょうけれども、しかし、これはまた考え方によりましては、現在の政党色の強い時代ですから、地方自治の場合は脱政党化ということがいわれておりますけれども、しかし、この政党的な立場から考えますと、少数政党の意見が、こうなってまいりますと、まるっきりいれられませんよ。地方議会へ行きますと、ほとんどが保守または、自民党さんもおりますけれども、大体保守系無所属が多い。そこに若干の少数政党がいるわけですね。そうすると、現在でも一部事務組合のほうへ出ていかれる議員さんというのは、大体いわゆる数の多い人が出ていく。ほとんどその例だと思いますよ。そうしますと、そういう面の考え方、これは知事さんだって政党から立たれる方が多いのですから、そこで非常に住民の意思が曲げられるのではないかということも考えられるのです。そういう歯どめなんか必要ないのでしょうか。直接選挙で一つの議会を構成して、その中でやっていくのが当然の民主主義のルールですよ。たとえば三十六名の議員がいる。その中から大体三名の代表の議員を出す。こうなってまいりますと、一番大きな多数党から出るということになる。これは大体そうです。そうなってまいりますと、一つの連合体というのは、大きな自治体というような考え方じゃない、考えてみれば、別な意味で、失礼な話かもわからないけれども、どこかの方向に向いていくような場合も出てくるかもわからない。そういった歯どめとして、何か知事さん方の許可の条件等に対しては、これはある程度は考えるべきじゃないかと思うのですが、その点どうですか。――ちょっと待ってください。そういうことをおっしゃるけれども民主主義の時代だからやむを得ない、というのならそうかもしれませんよ。しかし、全体的な意見というものが狭められていることは事実でございますので、その点について私は質問しているのです。
#86
○宮澤政府委員 ただいまの御質問でございますけれども、どうも法律制度的に、あるいは運営の問題として、いまの政党関係の歯どめを考えるということまではなかなかいかないと思うのでございまして、連合と申しますか、共同処理でございますから、各市町村間の利害というものが十分調整されていかなければいけない。その場合に、各市町村の代表として出るべき人が市町村全般の意向と申しますか、議会から出るならば議会の意向を受けて出るということを、やはり制度としては予想をし予定をしているわけでございまして、そのあと現実にどういう人が出、どういう運営が行なわれるかということは、自治団体の良識にまかせる以外になかろうかというふうに私は思います。
#87
○和田(一)委員 政党的に歯どめをということは言っていませんよ。幾ら何でもそこまでは言いません。ただ、直接選挙で選ばれた議員さん方、これは住民側に立って、住民の直接の生活等で働くための議員ですから、それから遠く行っちゃうわけですよ、こういう連合体ができますと。そうしますと、三十六名なら三十六名の議員さん全部がその連合体に対して意見が言えないわけです。そういう場合に、連合体をつくった、そしてそこに理事者もあれば議員もできた、一つの自治団体という考え方であって、この市町村から別な組織になっている。そこじゃなくて、十分この議会の中でもこの点については論議できるようにすべきじゃないか。そこまで知事さんの許可等については指導方針が要らないのかということを前から言っておるのです。
 もう一つは、連合体じゃなくて広域市町村圏を考えますと、どこでも中心の市があるわけですよ。そうしてその回りにぽつんぽつんと町村があるわけです。いま連合体ができても、その中の長はやはり中心の方が大体なる可能性が強いんじゃないかと推測するわけですけれども、そうなってくると、屎尿処理等のいやがられるものがずっと遠くのほうに持っていかれるとか、そういうことも考えられるわけなんですよ。ですから、そこで議員の配分の問題、規約のつくり方ですけれども、力関係で相当またへんぴなところの町だとか村が押しつけられるということも考えられるのじゃないか、こう思うわけです。
 ですから画一的な一つの自治団体の考え方じゃなくて、連合体であるけれども、しかし主体性は市町村に置くべきじゃないか、こう思うのですけれども、その点についてのお考え、どうでしょう。
#88
○宮澤政府委員 その辺なかなかむずかしいところだと思うのですが、ただいま和田委員は、主体性は各市町村に置くべきだとおっしゃいましたけれども、共同の計画をつくって、その計画に基づいていろいろ仕事をしていく。仕事をしていく場合に、各市町村が仕事をする場合もあれば、連合が共同して処理する場合もある、こういうわけでございます。そういたしますと、共同して仕事をするわけでございますから、あまり各個の市町村の主体性を強調されても困る。そういたしますと、共同処理にならないわけでございます。その辺のかね合いは私はなかなかむずかしいと思うのです。ただ、各個別の市町村の意思というものが十分議会に反映されていなければ困る、それはおっしゃるとおりだと思います。知事が規約を認可いたしましたり、その他組合の指導をいたします場合には、ただいまおっしゃいますように、構成の市町村の意向というものが十分反映できるような仕組みになるような指導をすべきだと思います。私どももその点は頭に入れてまた指導いたしたいと思います。
#89
○和田(一)委員 話題をかえまして、地方公社法案が話題にのぼっておりましたけれども、これは途中で消えてしまった感じですけれども、今回出されておる法案との関係性またはどういうわけで消えてしまったかということについて説明していただきたい。
#90
○宮澤政府委員 地方公社に関する制度を設けようかということで検討したことは事実でございます。これは今回御提案を申し上げました一部事務組合としての連合とは直接の関係はございません。
 それから公社の制度につきまして提案をいたさなかった理由は一体どこにあるかという御質問でございます。私どもも、先ほど申しましたように、地方公社につきましてこの際規定の整備をはかりたいということで政府部内でいろいろ検討いたしたわけでございますけれども、何ぶん各省にすべてわたるようなものでございまして、各省の関係との意見の調整がなかなかできません。今国会の会期の都合もございますので、政府部内として意見の調整ができないままに今日に至っておるわけでございます。
#91
○和田(一)委員 先ほど財政側のほうの御答弁で、いまのところは財政措置は考えていないというお考えだと言いましたね。地方交付税であるとか、そういったものはあるけれども、特別に広域市町村圏のようなことは考えていない、こういうわけだったのですね、先ほどの御答弁は。
 それで実は連合体をつくる、まず考えなければならないのは庁舎の問題ですね。一部事務組合の場合はどっちかの役場の一室を借りてできるわけです。ところが、ここに書いてあるようなこういう図面になりますと、一つの専門的な長が必要になってくる。それから事務局長も置かなければならない、そうなってくるわけです。そうすると、たとえば消防に対して加入しておる市町村はその分だけ出せばよかったけれども、今回は一つの大きな連合体になるわけですから、初歩的な事務または庶務に対する経費は出さなければならない、そういうことになってくると思うのです。さらに職員、技術者――屎尿処理なんか技術が必要です。水道等もそうです。そういったところでやはり中心の市町村が持たなければならないという考え方もあるし、また全体で出さなければならないという考え方もあります。そういうことで実はどなたかが自治省でこの法案をつくるときに市長さんの御了解を伺ったときに、財政措置を考えるというようなそういう御発言があったということを聞いておるのですけれども、その点どうですか。
#92
○宮澤政府委員 財政措置につきまして、先ほど財政課長も御答弁申し上げたわけでございますが、今回の連合は、仕事を処理する仕組み、ワク組みでございまして、仕事の中身は、先ほど来御議論がございますように、たとえば広域市町村圏、そういうことが仕事の中身になるわけでございます。そこで、仕事のワク組み自身についての財政措置というよりも、仕事をやる場合に、必要であれば財政措置ということであろうと思います。そこで、仕事がどのくらい多いかということによるわけでございます。一部事務組合の必要な経費につきましては、御承知のように、関係市町村の分担金が基礎になっているわけでございます。その基礎の上に、必要でありますならば、補助金なり起債なりという一般のルールが適用になるわけでございます。今回連合制度を新しくつくりましたがゆえに格別の財政措置が必要になるというふうには私どもは考えていないわけであります。
#93
○和田(一)委員 仕事は別にやるのであって、ワク組みだけだから、国の財政措置はなくてもそれほどの金額は要らない、こういう考え方ですか。
#94
○宮澤政府委員 今回の連合は、総合的な計画に基づいてそういう計画をつくりまして、必要なものを共同処理する仕組みでございます。中身といたしましては、先ほど来いろいろ御議論になっております広域市町村圏のようなものが中身になるわけでございます。いずれにしても、共同処理する場合に金が必要なことは事実でございます。その金につきましては、広域市町村圏については、先ほども御指摘がございましたように、国の補助金もございますれば、あるいは地方交付税の措置もございます、地方債の措置もございます。そういうように仕事の中身に応じてお金がついておる。もちろん、共同処理すればそれに従って必要なお金も調達をしていかなければならない、こういうことでございます。
#95
○和田(一)委員 いずれにいたしましても、これは画一的にこれからやれという意味ではなくて、実績のほうは考えておられると思いますけれども、私、この法案の賛成、反対はいずれにしましても、どこか一つのモデルケースがあって、それが非常に成功した、こういうような目安をつけてからやったほうがいいのではないかと思うのです。たとえば、いま財政措置はないとおっしゃいましたけれども、いろいろな方面から声が出てくれば初歩的な経費は出そうとかなんとかなった場合に、広域市町村圏のようにぽんぽんできてくる、そういうような進め方をしてまいりますと、そうなってからでは間に合わないわけでありますから、一つのモデルケース等をつくって、そこでほんとうにいろいろな意見が出、満足に処理されているかどうかということを見きわめた上での実施がいいんじゃないか。そういう方向にやはり持っていくべきじゃないかと思うのですが、その点についてどうでしょうか。
#96
○宮澤政府委員 私どもの御説明が不十分であるかもしれないわけでございますが、広域市町村圏のような仕事は、御承知のように、二、三年前から進んでいるわけでございます。そういたしますと、広域市町村圏のような仕事を処理するための組織につきまして広域市町村圏の中に一部事務組合が十も二十もあるというような組織ではどうもぐあいが悪い。組織も一貫したものとして何か考えられないかというのが、広域市町村圏を構成しております地方自治団体のかねての要望であったわけでございます。そういう要望もあり、地方制度調査会の答申もございまして、その仕事を処理する仕組みとして今回のような制度を御提案いたしているわけでございます。それで、今回のような制度に広域市町村圏というものをどの程度入れていくかということはもっぱら今後の運営になろうかと思います。
#97
○和田(一)委員 本会議が迫っておりますので、時間がありませんので、また後日同僚議員が質問いたしますけれども、市長会に関係しているある方は、今回の場合はこういうことをしてもらってもらいけれども、とにかく財政措置のないものはやってもらってもしようがないんだ、こういうお話がありまして、自治省のほうから、もし必要な場合には特別交付税でも出しますというような話があったというのです。その点についてはどうですか。
#98
○森岡説明員 先ほど行政局長からお答えいたしましたように、同じことを申し上げて恐縮でございますが、連合は広域市町村圏というふうな、広域行政の振興の一つの仕組みだというふうに私どもは考えております。したがいまして、大多数の場合、連合を組織するのは当分は広域市町村圏ではなかろうかと思っております。先ほど申しましたのは、それ以外に広域市町村圏に該当しないところで連合をつくっていくというふうな状態が起こるのか起こらないのか、それは少し先のことではないかということを申し上げたわけであります。広域市町村圏については、御承知のように、交付税、地方債、補助金等の措置を講じておりますので、それはそれなりの手当がついておる。したがいまして、広域市町村圏に該当しない地域について地方団体の連合ができる場合に、それをどういうふうに扱っていくかというかなり限られた問題になるのではないかと思っております。また実態も、そういうことについての見通しも十分でございませんので、私どもとしては、いまのところ御指摘のような特別交付税の措置等についてはまだ考えが及んでおりません。
#99
○和田(一)委員 広域市町村圏について適切な御説明はありがたいのですけれども、私はそれを聞いているのじゃなくて、連合のことを聞いているのです。だから、連合のことについてそういうことを言っていないというお答えならそれでけっこうなんです。
 時間がありませんので、この程度で終わります。
     ――――◇―――――
#100
○菅委員長 この際、参考人出頭要求に関する件についておはかりいたします。
 地方自治法の一部を改正する法律案の審査のため、参考人の出席を求め、意見を聴取いたしたいと存じますが、御異議ありませんか。
  〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
#101
○菅委員長 御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
 なお、期日、参考人の人選等につきましては、委員長に御一任を願いたいと存じますが、御異議ありませんか。
  〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
#102
○菅委員長 御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
 次回は、来たる十一日、火曜日、午前十時から理事会、十時三十分から委員会を開くこととし、本日は、これにて散会いたします。
   午後一時三十八分散会
ソース: 国立国会図書館
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