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1965/05/13 第51回国会 衆議院 衆議院会議録情報 第051回国会 建設委員会 第25号
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1965/05/13 第51回国会 衆議院

衆議院会議録情報 第051回国会 建設委員会 第25号

#1
第051回国会 建設委員会 第25号
昭和四十一年五月十三日(金曜日)
   午前十時四十分開議
 出席委員
   委員長 田村  元君
   理事 井原 岸高君 理事 小金 義照君
   理事 服部 安司君 理事 岡本 隆一君
   理事 川村 継義君
      逢澤  寛君   稻村左近四郎君
      小川 平二君    大倉 三郎君
      木部 佳昭君    丹羽喬四郎君
      湊  徹郎君    森山 欽司君
      山本 幸雄君    渡辺 栄一君
      井谷 正吉君    石田 宥全君
      金丸 徳重君    佐野 憲治君
      山中日露史君    稲富 稜人君
      山下 榮二君
 出席国務大臣
        建 設 大 臣 瀬戸山三男君
 出席政府委員
        建設政務次官  谷垣 專一君
        建 設 技 官
        (住宅局長)  尚   明君
 委員外の出席者
        自治事務官
        (財政局指導課
        長)      及川 謙三君
        専  門  員 熊本 政晴君
    ―――――――――――――
五月十二日
 自転車専用道路法の制定に関する請願外三件
 (安藤覺君紹介)(第四二六二号)
 同外一件(大石八治君紹介)(第四二六三号)
 同(大西正男君紹介)(第四二六四号)
 同外二件(神田博君紹介)(第四二六五号)
 同外二件(木村剛輔君紹介)(第四二六六号)
 同外三件(小泉純也君紹介)(第四二六七号)
 同外三件(小金義照君紹介)(第四二六八号)
 同外二件(田川誠一君紹介)(第四二六九号)
 同外二件(竹山祐太郎君紹介)(第四二七〇号)
 同外二件(中村幸八君紹介)(第四二七一号)
 同外二件(西村直己君紹介)(第四二七二号)
 同外一件(藤田義光君紹介)(第四二七三号)
 同外二件(星島二郎君紹介)(第四二七四号)
 大津インターチェンジに観光客送迎専用駐車場
 設置に関する請願(草野一郎平君紹介)(第四四
 四七号)
は本委員会に付託された。
    ―――――――――――――
本日の会議に付した案件
 住宅建設計画法案(内閣提出第一一〇号)
     ――――◇―――――
#2
○田村委員長 これより会議を開きます。
 住宅建設計画法案を議題とし、審査を進めます。
 質疑の通告がありますので、これを許します。佐野憲治君。
#3
○佐野委員 大臣に住宅建設計画法案をめぐっての基本的な考え方をまずただしておきたいと思うのです。
 私は、瀬戸山さんが建設大臣になられましてから、住宅あるいは宅地対策に対する瀬戸山構想を発表されて、内外に非常に大きな話題、問題点を提供され、しかもこれに対して事務当局をして非常に適切な指示をされる、あるいはまた熱意に満ちた努力に対しましていよいよ期待を持っておったわけです。ところが、この法案を拝見いたしまして、そうした瀬戸山構想の一環として、成果として生まれたのじゃないか、目的を読んでみますと、なるほど瀬戸山構想の一つの方向が出されておる、こういうので期待をしてひもといてみますと、私は全くびっくりしたわけです。これではこの建設省関係の法案にあります道路整備緊急措置法、あるいはまた治山治水緊急措置法と何ら変わらない五カ年計画、そしてまた閣議決定を要する、あとは抽象的な訓示規定があちこちに取り上げられておりますけれども、これではもう目的にうたっている内容というものと、この建設計画法案の法体系と申しますか、性格から見てまいりますと、当面緊迫した住宅対策に対応する緊急措置法、こういう形になってしまっておるということを私非常に遺憾に思うので、大臣は住宅建設に対する基本政策、基本法としての考え方を明らかにされるという目的でこの法案を作成されたのではないかと考えるのですけれども、一体どうして基本法という性格を捨てて、緊急措置法という形に切りかえてしまったのか、この点についての大臣の所見をまずお尋ねしておきたいと思います。
#4
○瀬戸山国務大臣 考え方にはいろいろあるわけでございますが、御承知のとおり住宅基本法、国民の住宅はどうあるべきであるかとかいうようなところから立案してつくる考え方も一応あるわけであります。たとえば農業基本法というような各種の基本法がこのごろ流行でありますが、そういう考え方もあるわけでありますが、ただそういう精神的な、住宅はこうあるべきであるとか、憲法の規定みたいなことも必要でありますけれども、今回きめましたのは、これは臨時立法みたいだという御批評がありますけれども、そういう憲法みたいなものよりも、もう少し具体化した建設計画法というふうなのがかえって現時点では適切ではないか。精神規定よりも、とにかく早く計画を立てて、いわゆる一世帯一住宅といいますか、不足しておる住宅を満足させるということが現下の緊急な課題である。もっともこの計画法の中にそういう精神的なことはあまり書いておりませんけれども、求めるところはやはり文化的なといいますか、しあわせな生活ができるような住宅を充足する、この精神がこれから抜けておるとは思いませんけれども、とにかくそういう希望をこの中に持ちながら具体的な建設計画を進めることが、現下の日本では非常に必要であろうという趣旨からこういうスタイルの立法にいたした、こういうことでございます。
#5
○佐野委員 どうもおかしいと思うのは、道路法があって道路緊急措置法、河川法があって治山治水緊急措置法、こういうのが当然じゃないかと私は思う。母体となるべき住宅基本法、これはやはり明確にする必要があるのじゃないか。と申し上げますのも、昨年の建設白書、この中にはやはり問題点をずいぶんあげておられると私は思います。大臣の瀬戸山構想もそれを基盤にしておられると思います。あるいはまた、同じく昭和四十年の国民経済白書、この中でも住宅の現況、現在における住宅の立ちおくれ、諸外国に比較して所得水準その他はふえておるけれども、なおも住宅が立ちおくれ、非常に憂うべき状態を示しておる。これは瀬戸山さんの発言が契機となって、いままで恥部として隠されておった住宅の現況は一体どうなっておるのか、こういう点が明らかにされるというきっかけをつくったのじゃないか。ですから瀬戸山構想が発表されてからずっと総合雑誌なり、あるいは法律専門の「法律時報」なり「ジュリスト」なり、こういった雑誌に瀬戸山構想を中心とする現在の住宅、宅地問題が提起されておる、脚光を浴びてまいっておる。あらゆる学者が、あらゆる評論家が、日本の住宅の現況は一体どうなっておるか、こういうところへ焦点を合わせた論文のあまりにも多いのに、私、実は拾い読みしながらびっくりしたわけですが、これは瀬戸山さんの大きな功績だと思います。いままで隠されていたこういう日本の住宅の現況が明らかにされ、問題点が提起されてまいった。だから当然政府の機関である経済企画庁が出す経済白書においても、住宅の立ちおくれということをあらゆる角度から明らかにされて、国民生活の水準の中で特に住宅問題が重大なネックとなっておる、こういう点を明らかにされると同時に、建設白書におきましても、単純な量から考えるならば、千人に対するところの住宅の建設は世界のトップレベルまでいっておる。しかしながら、そういう点を一応明らかにしながら、質的な点はどうであろうかという面になってまいりますと、全く筆が鈍ってしまって、非常に問題点をたくさん持っておるのだという資料を出しておられるわけですが、ちょうどそのころには昭和三十三年の住宅調査統計しかなかったのに対して、昭和三十八年に総理府の住宅統計調査が明らかにされてまいった、詳しく分析されてまいった。この資料をもととして、あらゆる点から日本の住宅問題にメスが入れられてまいっておる。非常にいい参考になる資料だと私は思います。そういう意味から考えてまいりますと、ここで建設白書の最後には、建設基本政策を立てなくてはならない、こういう点を明らかにすると同時に、適正な住宅居住水準なりあるいはまた居住費負担等に関しても、建設の合理的な基準、この方向を定める、日本の住宅はどうあるべきか、そういう基準なり水準を定むべきものとして指摘しておるわけです。そうしなかったら、現在の問題がますます再生、拡大されるであろう、非常に憂うべき問題を今後提起するであろうという意味において、建設白書を結んでおるわけです。
 去年の二月十七日に住宅対策審議会に対して、住宅政策の基本方向なり、いま申し上げました点に対して、具体的に大臣から諮問が出ておるはずです。自来一年有余を通じましていろいろな統計が明らかになってきておる。しかも問題点が浮き彫りにされてまいってきておる。驚くべき姿を示してまいっておる。ですから、ある学者は、日本の総スラム化への傾向だと日本の住宅政策という形での問題を提起されておりますが、そういう意味から、住宅対策審議会に諮問されましたことに対する答申は一体どうなっておるかという点と、これらに対する建設省としての考え方、白書において国民の前に明らかにされた方向をなぜ今度の機会に立案することができ得なかったのか、この点に対してお聞きしておきたいと思います。
#6
○瀬戸山国務大臣 審議会の答申等については局長から御説明申し上げますが、先ほど申し上げましたように、いまのような考え方、御意見も、私はあながち根本的には反対ではございません。けれども、さき申し上げましたように、憲法的な規定ももちろん必要でありますけれども、現在最も必要なことは、この前申し上げましたように、政府が国民の意思として、いわゆる国会の意思として、住宅に対する基本的な計画を立てて、政府が責任をもって遂行するという方針をきめておいていただきたい。従来は御承知のとおり、住宅は大切だ、大切だと言っておっても、一応建設省が構想を立てて正式な閣議決定ということではなしに予算上の措置でやっておった。これが簡単に申し上げると、従来の住宅政策のあり方でありました。しかし、今度は五カ年計画というものを、これはいろいろ議論がありますけれども、法律に基づいて正式に立てて、政府はそれを責任をもって遂行する、こういう方法を国家の意思として決定しておいてもらって、そしてこれを総合的な施策として着実に実行する、こういうスタイルのいわゆる計画法がこの段階ではきわめて緊急である、こういう趣旨であります。
 さき申し上げましたように、お話がありましたが、あるいは河川法、あるいは道路法、それがあって道路整備五カ年計画という法律があるのじゃないか、ごもっともでありますが、いまの状態では私は、住宅に関する基本法という精神と申しますか、憲法的なことも今後検討いたしますけれども、すみやかにこの五カ年計画を実行することが必要である。私どもはこの五カ年計画で、いまお話のようにスラム化ということは全然頭に置いておりません。これは国家財政もありますから、最初から理想的なものを充実していくということは必ずしも期待どおりいきませんけれども、漸次内容の充実をはかって、いわゆる住みよい住宅を計画どおりに進めたい、こういう方針をとるのが、まずいまの段階では適当だろう、こういう考え方であります。いまお話しの基本的な考え方について、根本的に反対であるということではございません。
#7
○尚政府委員 ただいまの大臣への御質問の中にありました住宅対策審議会の答申その他につきましては、去る四十年の二月十七日に住宅対策審議会に対しまして建設大臣は、今後の住宅政策の基本的方向、特に居住水準及び適正居住費負担はいかにあるべきか、またそのため住宅供給における政府の役割りはいかにあるべきかというような基本的な問題につきまして、審議会に諮問をいたしております。
 ちょうどその四十年の春ごろにこのことと並行いたしまして、先ほどお話しいたしました三十八年十月に行ないました住宅調査結果が次々と詳細に発表されたわけでございます。その結果、いま当面しておるわが国の住宅事情は、非常に人口が都市に集中しておるということ、また世帯の細分化が非常に激しく、いわゆる細分化で一世帯当たりの人員構成が少なくなっておる。そのために在来建設省が行なっておりました七カ年計画というようなものでは、とうてい四十五年までに一世帯一住宅が実現できないではないかということがはっきりしてまいりました。
 これにつきまして、政府部内の行政管理庁等におきましても、過去の建設者の七カ年計画というようなものは改定すべきである。なおその際在来建設省のみの計画であったものを、各省総合統一して内閣の責任をもって、長期の計画を立てるべきであるということ。そして住宅建設の方法として、たとえば建設省以外、厚生省、労働省、あるいは国家公務員住宅についての大蔵省、そういうように分かれておるものを、総合的に調整しつつ行うべきであるというような意見が出されたわけです。これとまた相呼応しまして、住宅対策審議会は、この諮問いたしました根本的な問題もありますが、やはり当面住宅調査結果が出た以上、それに対応するための対策を立てるべきである。したがってやはり行政管理庁とほぼ同様の意見書が建設大臣に出されました。したがいまして、私どもとしては、こうした世帯の急増というものに対処するために、これを確固とした計画で、法律的にも確立して進行させるということについて、いかにしたらいいかという問題を討議したわけでございます。この場合に端的に申しまして、緊急措置法というような形式の行き方もありますし、ただいま私どもが御提出御審議願っております計画法という行き方もありますし、さらに基本法というような考え方もあるわけでございますが、今日の事態から考えると、やはり建設計画を確立してそれを確実に実施する。それから各省ばらばらになっておるものを総合調整するということが一番の急務でないか。この手段を確立してからでないと、基本的な政策というものを立てても、その実施が担保されないではないか。そういうような議論がかなり行なわれました結果、緊急措置法ではございませんし、また基本法でもございません、特殊の住宅の実情に合わしたような計画法というふうな形になったわけでございます。その特色といたしましては、法律の形といたしまして、第四条の五カ年計画の項におきましても、「国民の住生活が適正な水準に安定するまでの間、昭和四十一年度以降の毎五箇年を各一期として、」というふうにいたしまして、この法律の中では、住生活が適正な水準に安定するまでの間、単に第一期の五カ年のみならず、二期、三期ということをやっていかなければならない。こういうような形にいたしたわけでございます。したがいまして先ほど大臣が御説明申し上げましたように、なお国民の真の意味における理想的水準はどうあるべきか等をまだ規定する基本法的な要素というものは、やはり今後の問題として検討さるべき問題としては残っているわけでございます。
 以上が、審議会その他におきまして審議されました経過の御報告でございます。
#8
○佐野委員 どうも大臣のおことばは、私の趣旨を勘違いしておられるのじゃないかと思うのです。私、何も倫理的な、憲法的なというのですか、憲法というのはそういうものじゃないと思うのですけれども、宣言法的なものをつくれといっておるのじゃなくて、この目的に沿うものを明らかにして――いま局長も、言われたように、各省にまたがっているものはたくさんあると思います。災害対策基本法もそうでしょう。あるいは海岸法においてもそうだと思います。各省にいろいろとまたがっていて、それだけ総合調整ができにくい。これを一本の体系化された法律として、既存の法律と特別法的な一つの一般法との関係は一体どうなるのか、こういうことを明らかにすべきじゃないか。あるいは、いろいろな文章がうたわれておりますけれども、みんなこれは倫理規定でしょう。訓示規定にすぎない。住宅建設基準の設定にいたしましても、あるいは七条にいたしましても、努力規定である。あるいは八条にいたしましても、相互協力をうたっておる。こんなことを書いても書かなくても、行政としては当然のことをうたっているにすぎない。緊急措置法とちょっと変わっておるのだということを言われるために訓示規定を入れたにすぎないじゃないか、こういう感じすらも持つのです。
 と同時に、私は、大臣のおことばの中でも、これは法律で、ある程度建設省の目標じゃなくて、閣議決定という法的な措置をとったのだ、こういうぐあいに覆われるのですけれども、一体いままで歴代の政府が出してまいりました建設計画、住宅政策なんというのは、これは自民党の政策として政府も認めてこれを全部選挙面前に出しておるじゃないですか。これは国民に公約した計画だから、法律よりももっと私は権威のあるものじゃなかったのか、こう考えるわけです。二十七年の第一期住宅三カ年計画、昭和三十年の鳩山内閣における建設十カ年計画、十カ年間において一世帯一住宅ということ、三十二年の石橋内閣、解散直前にして病いに倒れられましたけれども、この十二月に成立した石橋内閣でもやはり十カ年計画を大幅に短縮して五カ年計画、こういうのを明らかにして国民に訴えておられる。昭和三十六年、池田内閣によって新住宅建設五カ年計画、あるいは三十八年の佐藤内閣のもとにおける住宅建設七カ年計画、これは建設省の努力目標であったのですか。少なくとも内閣として、これは選挙戦に自民党としても国民に公約する。しかも、これは建設省だけじゃなくて、各省の関連する住宅を総合した計画として発表になっておるのじゃないですか。一体それが最も権威のあるものじゃないか、こう考えるのです。
 いま大臣が、五カ年計画を法的にきめたのだ。国民に公約したよりもこのほうが私は弱いと思うのですけれども、きめたといってみたって、現在における会計制度からいっても、単年度制をとっておるでしょう。どんな目標を立て、どんな量をきめてみても、法的に何も効果もないわけでしょう。閣議決定ですから、道義的責任は内閣にあるかもしれませんけれども、しかし法的には、単年度の予算に計上しなければ責任をとる必要はないわけでしょう。現在の会計制度がそうなっておるわけですよ。そういうもとで目標なり量なりをきめてみたところで、一つのやはり努力目標にしかすぎないわけでしょう。あるいは、財政的な制約でこれはいつでも変更できる。現在の会計制度からいえば、それを保証する担保がないわけです。ですから、そういう意味からいうと、過去において発表されてまいったところの、国民に公約され、内閣の責任において明らかにされ、それによって各省におけるところの総合調整のもとで一世帯一住宅というものが公約されておるし、また計画されておるのじゃないか。こういうことを考えてみますと、何だかそこはおかしいじゃないか。私は、もっとも困難であろうと思います。災害対策基本法をつくります場合にも、各省二百十幾つかの法律なりその他との関係を明らかにしたああいう法律をつくるということはたいへんだということは、私も過程でいろいろと関知いたしまして、しみじみ感じたわけです。しかしながら、どうしてもやらなければならぬのじゃないか。
 いま皆さんが昭和三十八年度の住宅統計調査の結果を明らかにされたものを見てまいりましても、首都東京の六割までが九号以下のたった一室しかない。六号と三号ですか、しかしながら、三畳は台所その他に使いますとなると、一世帯一室しかない。これが首都人口の六割までを占めてしまっておる。一体こんなおそるべき居住生活というものは世界のどこに存在しておるだろうかとすら考えさせられる筋のものが出てまいっておる。大阪の場合はもっとひどい。三分の二が借家で、四分の三は敷地二十坪以下のところへ建てられておる借家だ。この中で大阪の住民は居住生活を余儀なくされておる。そういう現実がもう出てまいってきておるわけでしょう。ですから、これまでにおける一世帯一住宅計画なり五カ年計画なりというものの根本的な誤りがここに明らかにされてまいっておる。単なる戸数だけを合わせるということを中心にして、住宅の質の問題がほとんど顧みられていない。今度の計画案を見ましても、大事な質の問題になってまいりますと、倫理規定、訓示規定として逃げてしまっている。それで何だかさっぱりわからない規定で逃げてしまっておる。戸数だけが述べられておる。その戸数の結果は、おそるべき狭小過密、しかも災害、息苦しい、都市構築を根本的に破壊するような住宅建設が行なわれ、そこで生活することも余儀ないというのが現況である。そこで、一般の国民の生活水準から見て、住生活の水準の現状が重大なネックとなっておると経済白書が指摘したのも私はこの点にあると思います。皆さんの統計もこれは明らかにしておる。三十三年と三十八年との最も最近における統計を比較いたしましても、この増加の中における質的内容を見てまいりますと、おそるべきものが含まれておる。しかも、これを全住宅戸数という中でながめてまいりましても、問題点が、あまりにもその深刻さに驚かざるを得ない現況になって、それがますます深刻化しようとする。零細な小規模の住宅、貸し家一部屋に生活しておるのは六割を占めておる。こういう中で住宅の細分化がますます進められようとしておる。こういうときに私は、やはり住宅基本法をつくって、あるべき住宅の水準、日本人として適当な住居水準をいかに置くべきか。建設基準にいたしましても、単に基準を定め、国が指導する、民間の自力建設と戸数主義というものが、いかに驚くべき事態をつくり出してしまったか。これを解消するのは一体どこで転換をしようとするのか。そのためには、住宅行政として最低基準を設ける必要が政府の責任としてあるんじゃないか。そういう点を明確にするものこそが住宅基本法であるのだ。このことを皆さんが建設白書にも指摘して、そのために努力しているんだ、近くやるんだ、こういうことを国民にもそういう感じを持たせながら、いま大臣のお話を聞いていると、そんな憲法みたいな、宣言法的なものをつくるよりも、実質的に効果あるものをつくって、しかも、いままで建設省の努力目標であったのを、法的に権威を持ったのだ。こういうことで私は済まされない現状だ、かように考えるわけで、これに対する大臣としての見解をこの機会にもう一度明らかにしていただきたいと思うのです。
#9
○瀬戸山国務大臣 いろいろ従来の建設計画のあり方あるいは住宅事情の現状の批判がありましたが、私ども、そういうものはおおむね承知いたしておるつもりであります。いま、四号や六畳に住んでおるのが居住の六割というようなお話がありましたが、私は、いまの日本の現状はそういう事態ではないと思います。もちろん、大都市におけるいわゆる借家の中で、いわゆる民間アパート等の部分がそういう程度にあるということはおおむねそういうことでありますけれども、日本人のすべての六割がそういう状態であるということはちょっと誤解を受けますので、そうでないということを明らかにしておきたいと思います。したがってそういう事態を前提にいたしまして、私どもは今度の住宅計画法を立て、また今後の住宅の建設を進めよう、こういうことで、それは全部計算に入れての計画でありますから、それを解消するのはなまやさしいことではありません、なまやさしいことではありませんので、重ねて申し上げて恐縮でありますが、法律の立法措置として厳格な意味において責任を果たしていこう、こういうことであります。あるいはいままでもしばしばそういうことを各政党とも言っておるではないか。もちろんそうであります。それがいいかげんな発表であるとは思いません。けれども実際には必ずしもさようにいっておらない。今後の問題でありますけれども、立法措置までしてやろうというのは、従来のそういう轍を踏まないように、内閣がかわりましょうともやはり国の意思としてこの法律に従った適正な住宅を、しかもいまお話しのようなことを解消するためには国家の意思としてやるべきである。内閣の好みによるのではないのだ。こういうことをこの際きめておく必要がある、こういうことでございます。
#10
○佐野委員 私の質問に数字上のあるいは言い足らない点があったかもしれませんが、東京では三分の一までが貸し家だ。三分の一のうち六割までが九号以下の一室の中での生活を余儀なくされておる、こういう趣旨なんですから。
 で、いま述べましたように、大臣からもお聞きしましたが、私はやはり基本法をつくって、こういう狭小、過密な状態をどこかで転換しなければならない。それはやはり一つの居住水準を明らかにしなければならない。住宅の建設基準というものを明確にしなければならない。そこで、各省にわたっておるけれども、これはやはり総合調整をして計画的に住宅供給をはからなければならない。日本人としてのあるべき、住むべき、しかも今後における都市構築に対して大きなネックとなり障害となり、しかも災害その他を考えてみますと、これは驚くべき状態を示しておると思うのです。あるいはまた公営住宅の場合でも、五カ年計画の内容のときに触れたいと思いますけれども、結局公営住宅の場合におきましても、一般の勤労者はもはやみずからの通勤なりあるいはまた負担能力その他から考えて、もう公営住宅の遠隔地に行けない。だから当然公団にも入れない。それが日本の勤労者の中堅層の大多数の置かれておる状態だと思います。だからそういうものを対象とする借家、いわゆる採算に合う借家、こういうものが生まれてくる。この傾向が最近の五年間においても急速度な姿を浮き彫りにしておると思います。そういうことが出てまいっておるわけですから、こういう全体的に民間自力建設に依存をする、こういう考え方、民間自力建設の場合におきましても、やはり一つのあるべき居住水準というものは一体どうあるべきか、これに対する国としての責任、住宅に対する責任というものを明らかにする、そういう考え方のもとに立つ基本法というものが設定されねばならない。日本のいままでの住宅のあり方というものを根本的に転換させるという契機をつくるのが一番大切な問題ではないか、かように私は考えるわけですけれども、そういう意味において建設計画の法そのもので、大臣のせっかくの瀬戸山構想なり多くの問題を提起され、日本の良識ある住宅関係の人たちが一斉に問題点を中心としていろいろな適切な示唆に富んだ論文が発表される、あるいはまた建設省の白書もこれらの点に即応したいろいろな考え方を明らかにされておるのに、こういう法律で出てくるのは実は非常に残念だと思う。やはりすみやかに住宅基本法、こういう形で総合調整なり、第一条の目的にうたわれていることを具体的な内容として、しかも既存の各省にまたがるそれぞれの種類の住宅に対してもやはり一貫性ある一つの方向を見出していくというための法制定の努力を続けるべきじゃないか。そのことが国の住宅に対する責任を明らかにする道じゃないか、こういうことを考えるわけです。
 そこでもう一つ私は忘れてはならないのは、一九六一年に採択されたILOにおける労働者住宅に関する勧告、これに対して一体日本の政府としてはどういうぐあいに対処してまいっておられるか、こういう点について一応お聞きしておきたいと思います。
#11
○瀬戸山国務大臣 先ほど来お話しになっております、いまもお話がありましたが、住宅の水準等についてもやはり基本法的な法律できめることが適当でないか、私は、さっき申し上げましたように、あえてそういう構想と申しますか考え方には反対いたしません。基本的には賛成でありますけれども、私どもがいま住宅政策をやっておりますが、これは順次改善と申しますか、質の向上をはかるという態度でおりますが、現時点で私ども考えておりますのは、標準世帯といいますか、普通の世帯で、少なくとも三寝室以上のものが必要である、こう考えておりますけれども、しかし、わが国の経済の発展、生活をもっと豊かにするという希望を持っておりますわが国において、いまの時点でそういうものが国民生活の水準であるということを一体法律できめていいものかどうかということは、ややまだ私どもは疑問を持っております。これはもっと高度な生活水準というものをわれわれは期待しなければならない。欧米先進国みたようなことはとうていわが国のこの狭い土地では望めないかもしれませんけれども、しかし必ずしも三寝室が理想とは思いません。そういう状態の中で基本法というようなものでその程度のものが水準であるということをきめることが適当であるかどうか、あるいはそれ以上のものを水準として、いわゆる憲法的な基本法をきめて、一体それが実行可能であるかどうか、こういう問題の検討も私は必要だろうと思います。今後お互いに皆さんの御意見等を承って基本的に検討を続けるべき問題点としていきたいと私は思うわけであります。
#12
○尚政府委員 ILOの一九六一年の総会で採択されました労働者住宅に関する勧告、これは勧告いたしておりますおもなる点は、国は住宅政策として労働者のための住宅建設を促進すべきであるという一般的な問題。それからこれにつきましては計画的に行なうべきだ。それから使用者いわゆる企業者が労働者に直接住宅を提供することは一般的には望ましくない。それから組合等の非営利の住宅団体を奨励すべきである。以上のような点がおもなる勧告であったわけでございます。
 わが国政府といたしましては、この勧告は全体としては妥当なものであると考えますが、住宅供給は各国それぞれ事情を異にしているので、わが国としてはいま直ちにこれを全面的に実施できない面もあると思われるということであるが、全体としてはこの勧告を尊重していくというようなことを国会においても報告いたしまして、これがまたILOの事務局に報告されているわけでございます。
 それではなぜ全面的には実施できない点もあるかということは、一つはわが国は御承知のように非常に住宅不足でございます。そこで在来からのわが国の習慣として、企業者がいわゆる社宅としてその従業員に住宅を提供しているという歴史が相当長くございます。そして、それに企業者の資金も協力しているわけでございまして、それを直ちに全面的にやめていくというようなことは、かえって住宅供給の数を減らす、住宅事情の緩和をかえっておくらすことになるので直ちにはできないというような点があるわけでございます。これらの問題につきましては、御承知のように最近給与住宅とか、たとえば今回立てます新規の五カ年計画でも、特別にこの給与住宅に対する政府援助をふやすというような方向はとっておりませんで、大体在来行なっておりましたものの足踏み程度で押えて、他はもっぱら公共的な機関で供給するほうを多くするという計画内容にいたしておるわけでございます。
 それから組合等の非営利協会を多くすべきであるという問題につきましては、御承知のように数年来わが国でも一時は労働金庫を背景とした労働者住宅協会等一部のこうした組合の利用によって住宅供給をはかっているところもございますが、これもわが国ではまだ協同組合制度による住宅供給というのが十分に発達していない現状におきまして、これを急速に育成していくということはなかなか困難な問題があるわけでございます。
   〔委員長退席、服部委員長代理着席〕
しかしこの問題につきましては、先般住宅金融公庫法の改正等のときにも附帯決議として述べられている点がございますので、今後そういうものの育成については逐次努力していくというような考えでいるわけでございます。
#13
○佐野委員 私はいろいろそれぞれの国における経済的なあるいは社会的な事情があるからということもわかりますけれども、しかしILO労働者住宅というこの労働者というのを非常に勘違いされているようですが、単なる労働者という日本的な意味じゃなくて、一般の勤労者、自営者をも含めた非常に広範な意味におけることに労働者という表現を使っているわけです。この中で見てまいりましても、この住宅基準にいたしましても、あるいは住宅の国家政策の目的あるいは公共当局の責任、こういう点が一般原則として七章に分かれておる、あるいは適用方法に対する提案として八章に分かれておる。非常にこまかく、しかも適切なる方向を出しておるわけです。ですからこれらに基づいて日本の住宅は一体どうなっておるだろうかと考えてまいりますと、これらの点に対して住宅建築行政に携わる者として一体どういうような感じをお持ちになるか。いまの日本の立法されておるいろいろな法律、しかも体系化されず、ばらばらのままにつくられておるわけですが、そういうのと、このILO労働者住宅において提案されておる一般的な原則あるいは適用方法に対する提案、こういうことと比較してみまして一体どのようにお感じになりますか。
#14
○尚政府委員 結論といたしまして、私ども住宅政策として努力しておることは、おおむねこれらの勧告の原則的な線に沿っているというふうに考えているわけでございます。
 まず第一に国として労働者、広い意味でおっしゃられましたが、住宅不足に悩む勤労者と申しますか、全般に住宅供給の責任があるということにつきましては、たとえば御審議願っております計画法案にも表現されているわけでございまして、内閣として長期計画を立てて住宅不足を解消するということを考えているわけでございます。
 それから計画的にこれらを行なうべきであるということにつきましては、これまた在来の計画を一そう強化するために、いま御審議を願っておる計画法というようなものに逐次計画を固めていくというようなことも含まれているわけでございます。そしてこのILOの前半の中でも、要するに非営利の供給、それから企業者が従業員等を束縛しないような形の住宅供給ということに一貫して力点が置かれておるわけでございまして、非営利の供給というのは、一番端的なのはいわゆる国もしくは地方公共団体が供給するということ、これは全く非常利でございます。したがいまして私どもの在来とってまいりました住宅政策も、まず公営住宅、日本住宅公団の住宅、住宅金融公庫の住宅というようなことで、いろいろな形で住宅供給もしくは住宅資金の援助をいたしております。そして、これはいずれも原則的には全部住宅困窮の人には公募して、だれにでも供給するというような公開的原則を持っているわけでございます。ただ一つ、先ほど申しました社宅の援助という産業労働者住宅資金融通法のみが限定した従業員にだけの住宅として供給しているわけで、これは先ほど申しましたように、わが国の実情として、ただいまのところ急にやめるわけにはいかないという、そのただし書きのわが国の実情からきた政策でございます。これにつきましては今後それほどふやすという方向をとっていないということを御説明したわけでございます。
 以上のようにいたしまして、究極するところ、地方公共団体あるいは住宅供給公社、住宅公団あるいは住宅金融公庫の公共的供給をできるだけ行なう、そうしてこれと相呼応して、勤労者がみずから貯蓄等を行なって、国のほうから公的援助を受けて、これまた公共的に近い形で相互に住宅を取得するという方法がとれるならば、この組合等の活動もかなり利用できるわけでございます。しかし残念ながらわが国のいままでの実情としては、連帯責任等を基本にした住宅組合等では、まだ十分の信用力を持つ、あるいは建設能力を持つ、それに公的資金を融資して、会員等にすべて確実に家を渡すというようなシステムは、今後逐次発展していくと思われますけれども、いま直ちに急速に発展していくという方向にはないわけでございまして、これは今後の育成問題にかかっているというふうに言わざるを得ないわけでございます。
 以上のような点で非営利の公的援助をわが国は第一とし、第二にはやむを得ざるわが国の実情で社宅の援助ということもやっております。今後の問題として自主的な団体の育成という問題が、その可能性とともに考えられるということでございまして、原則的にわれわれはこの線には一応沿って供給しているという感触を持っておるわけでございます。
#15
○佐野委員 そういう部分部分のことに対してはともかくとして、一応趣旨はわかりますけれども、全体を貫いておるこの勧告の精神というものがはたして生かされているかどうかという点なのです。その意味からも一、二だけお尋ねしておきたいと思いますが、国家住宅政策の目的として、住宅の困窮度の最も高い者に優先順位が与えらるべきである、だから国家住宅政策の目的として住宅困窮度の高い者に優先順位を与えていく、やはりこういう目的を明らかにさるべきだし、かつまた、適当かつ見苦しくない住宅、その賃貸料また購入のための支払い金が労働者にその所得の相当部分以上の負担をかけることのないように計画をすべきである。しかもこのために公共当局の責任として、権限ある国家機関が住宅について中央機関を設ける、あるいは代表的な労使団体はその関係団体とともにかかる中央機関の事業に関与すべきである、こういう意味から私は住宅対策審議会、これが一応権限ある中央機関ということに該当するのかどうか、こういうことに疑問を持つのと、一体中央機関があるのかどうか、こういう点に対しお尋ねしておきたいと思います。
#16
○尚政府委員 このILOの勧告の中にあります労働者住宅計画の中央機関というものは、これにぴったり表現されているようなものはいまのところないし、またわが国の実情はそういう形で実施するというわけにはいかない面もあるのではないかというふうに考えております。これは何と申しましても、すべての援助の大部分について国家がかかわってこれを援助するという方式をとりますと、どうしても国家の財政というものが相当大きく関与するわけでございまして、その確保がはかれない限り、単に抽象的な計画のみが幾ら述べられても実施が確保できない、こういう問題がございまして、わが国の実情としては内閣というようなところが、財政当局も、政府当局も、その他の当局も協力して意思の一致をはかったところにおいて計画を立てるというのが最も着実な方法ではないかと思います。しかしながら、住宅を欲する者、あるいはそれらの代表の団体等、いろいろ意見のあるところがあるわけでございますので、それがために建設省の大臣の諮問機関として住宅対策審議会があるわけでございます。しかし、これはあくまで諮問機関でございますから、そこが計画決定をいたすというわけにはなっていないわけでございます。なお、わが国では、そのほかに総理府等で国民生活に対する審議会等各所において包括的な――これは必ずしも住宅のみを論ずるところではございませんけれども、総合的に国民生活を議論する審議会もある、そういうようなことで両々相まってやっているわけで、この点はこのとおりかとおっしゃられますと、まさにこのとおりであるとは申しかねますし、またわが国の計画及びその実施ということではやはり内閣が中心でやる、そしてこれに対して意見が述べられるという形の、いまのやり方が適切なのではないかというふうに考えております。
#17
○佐野委員 「代表的労使団体は、その他の関係団体とともに、かかる中央機関の事業に関与すべきである。」それから付属文書の第九章ですか、「労働者の住宅や環境に対する要求を満しうる最も適切な方法について最高の提案を示すことの出来る立場にある将来の居住者を代表する機関」と協議するということを要求されているわけですが、そういう意味から考えましてどうだろうか。諮問機関としての住宅対策審議会があるからということで、その構成には労使代表も三十何名のうち五、六名は出ておるわけですけれども、そこで大臣、商工委員会のほうでお呼びだそうなので、これに対して一言だけお聞きしておきたいと思うのです。
 住宅対策審議会はそうした権威ある一つの権限を持つ性格、諮問機関としての性格を持っておる、こういうぐあいに理解されるのじゃないかと思うのですけれども、それに対して、昨年の十二月、いわゆる住宅五カ年計画案に対して諮問をしておられる。このときにおいて建議がされておると思いますが、これを読んでみまして、私もなるほどとうなずいたのですが、日本の今日における居住状況にかんがみて、いま建設省が立てておる、民間五五%、あるいは政府施策住宅四五%、これに対して非常に不満を表明しておられるわけです。日本の現存の状態から考えて、民間自力建設に依存することは問題だといって問題点を明らかにして、四五%の政府施策住宅をもっとふやすべきである、そういうことで、日本の現実から考えて、しかもILOのこの精神でしょうけれども、住宅の困窮しておる現在の状況、過密狭小な日本の住宅の現況から考えても、しかも勤労者の今日における居住環境を考えてまいりましても、政府施策住宅は四五%では困る、こういうことを明らかにした建議書が出ておるわけですが、これらのことに対しまして一体どういうぐあいに対処せられたわけですか。
#18
○瀬戸山国務大臣 住宅対策審議会は、いまお話しのようにいわゆる審議会であり、諮問機関であります。けれども、住宅対策については重要な問題を検討してまいっておりまして、その意見と申しますか答申はできるだけ尊重しなければならない、また尊重するという立場をとっております。いまお話しのように、政府施策住宅との割合、民間自力との割合はもっと多くあるべきだ、こういう御要求でありますが、趣旨はよくわかるのです。趣旨はよくわかりますが、先ほど局長からも御説明申し上げましたように、それはやはり国家財政がこれに集中すべきじゃないかという御意見があるかもしれませんけれども、これは計画だけでなくて実行し得るかどうかの問題であります。そういうところから、今後の日本の生産力と申しますか、それに伴う国家財政というものから、最終的には政府としては御承知のような計画にまとめた。と同時に、民間自力はおかしいじゃないか、こういうお話がありますが、民間自力で多くの家が建つということは私ども大いにけっこうなことだと思います。今度盛っております計画も必ずしも過大な見積もりではない。従来の実績を参考にして立てておるわけでありますから、私は、家というものは自分の力で建つという世の中になれば、それは一番けっこうだと思いますが、そうでない面がありますから、政府としてはできるだけそれに重点を置こう、こういうことでありまして、なるほど審議会の御意見もそのまま取り入れることができなかったことは残念でありますけれども、これはまあ国の財政力という面からそういうふうになっておる、こういうことでございます。
#19
○佐野委員 だから、そこで、ILO労働者住宅に対する勧告の精神、権限ある中央機関を設くべきだという公共団体の責任、そして「最も適切な方法について最高の提案を示すことの出来る立場にある将来の居住者を代表する機関」との協議が必要だ、こういうぐあいに述べておるわけですね。将来居住するであろう団体、しかもその人たちこそが最高の提案を示すことができる立場にあるのだ、こういうことをうたっておるわけですね。そういうことから考えてまいりますと、建設省設置法の中に設けられておる諮問機関としての住宅対策審議会であったとしても、やはりこの精神にのっとるともっと権限がある機関でなくてはならぬのじゃないか。しかし、日本の法制上、これは諮問機関だとしたといたしましても、精神からいってこの提案に対しまして非常に尊重しなくてはならぬし、もっと権限あるものとしてこれを受けとめてまいらなくてはならぬのじゃないか。しかも財政その他の事情があるからといって、それらの人たちが参加する刑の中央機関が設けられておる、こういうことになってきますと非常に問題があるのじゃないか。しかもこの場合におきまして、日本の居住水準の現況から見ておそるべき深刻性を示しておる。このままで推移すれば一体どうなるのだという心配から、政府施策住宅四五%では少な過ぎる。しかも民間自力にたよっておってもいいじゃないかと言われますけれども、公団の場合におきましても六〇%は民間資金を導入しておる。非常にコストが高くついておる。二DKですらも一万円の家賃をとらなければならない。三DKになってきますと一体どうなるだろうか。しかもこれは家賃の五・五倍の収入のある者でなければ申し込みができ得ない。それで住宅の困窮している人には手の届かない存在というのが公団です。六〇%の民間資金を投入すると、公団ですらコスト高によって入居することができ得ない層をつくり出してしまっておるというのが今日の公団の現状ではなかろうかと思うわけです。そういう現実の時点を考えると、民間自力建設がいかに危険か、過小、小規模、過密な住宅しか生まれてこないのだ、こういう意味から、四五%の政府施策住宅でも、これはたいへんだという点を建議しておるわけでしょう。しかもそういう建議されたものがある意味において無視されたといってもいいような形になってしまった。そこで二月の八日には閣議了解がなされた。
  〔服部委員長代理退席、委員長着席〕
閣議了解がなされたことに対して、もちろん住宅対策審議会に報告をしておるだろうと思うのですけれども、三月における総会においては一体どういう状況であったかということも参考にお聞かせ願いたいと思います。大臣、商工委員会のほうに行かれますので、他の質問は局長さんでけっこうですけれども、そういう意味から考えて、日本の住宅政策に対して基本的にもう少し考えなくちゃならぬ問題点が多くあるのではないか。ILOにおけるところの一つの適用基準にいたしましても、たとえば金融の面につきましても、民間自力の場合におきまして一体政府はどういう措置をとるべきか。あるいはまた住宅基準にいたしましても、具体的な適用方法を述べておるわけです。こういう示された住宅基準と日本の住宅基準とでは一体どうなっておりますかね。おそるべき跛行状況を示してしまっておるわけですね。そういう意味から基本法というものでそういう問題も明らかにしていき、日本の住宅政策の転換をはからなくちゃならないのじゃないか。大臣としても、今後ILOにおける勧告は勧告として受け取るのではなくて、部分的に、形式的に、残りは実施しておりますというのじゃなくて、その精神を流れる――この条約は三年間にわたって討議をされてまいったという基準、日本のいわゆる住宅に責任を持つ所管大臣として、これらを基本法という形においてあらわしていくことが最も必要な時期に直面しているのではないか。こういうことを申し上げて、あとはいま提案されております五カ年計画の内容について具体的に質疑を進めてまいりたいと思いますので、大臣は商工委員会のほうへ行かれてもけっこうです。
#20
○尚政府委員 三月におきます住宅対策審議会の総会における報告としては、さきに意見書が出されましたものと違う点が二点ございました。
 一つは一世帯一住宅を昭和四十五年までに実施するために五カ年間に必要とする総戸数が当初七百六十万戸ということでございましたが、うち政府施策住宅四五%、それを六百七十万戸とする。そうしてうち二百七十万戸、これは四〇%に相当いたしますが、これを政府施策で行なうということが閣議で決定されました。このことについて御報告いたしました。
 前段の七百六十万戸を六百七十万戸に改定したそのおもなる原因は、昭和四十五年における普通世帯の人員構成の推計ということからきたわけでございます。そこで二百七十万戸、四〇%を政府施策で行なうということにつきましては、この総会におきましては種々議論がございましたが、結局政府として財政的な理由もあり、そうして新規に政府の二百七十万戸はこういうことを対象にしてやるということの説明について、やむを得ず了解をするということをいただいております。
#21
○佐野委員 これが住宅に対する権限ある中央機関にかわるべき、日本の法制上その他から見て、建設省設置法の中における一つの機関としてある存在だろうかと、私は聞いてびっくりするのですけれども、日本の居住水準の現況から見て、四五%でもこれは問題だ、しかも民間自力建設にたよることは問題だ、こういうぐあいに建議しておった同じ対策審議会が、これでは全然話にもならない形に――局長はしばしば先般来の質疑に答えられて、見通しなり推定の違いなんだというぐあいに言っておられるのですけれども、それは別の問題として、これほど重大な問題について考え方が全然違ってくるでしょう。自力建設にたよることは五五%でも危険だ、問題だ、こういうふうに政府に権限ある機関として指摘して、このようにやってもらいたい。だから五五%すら問題だ。政府施策住宅は四五%をもっとふやさなければならないのだ、日本の現状から考えて。こういうぐあいに権限ある、権威ある一つの機関としてILOの趣旨から考えてみましても、そうあるべきものが、そういうぐあいにやっておるわけですからね。
 それから第三回国連住宅計画委員会における事務局の報告ですか、これを読んでみましても、おそらく日本のやっていることと違った問題がいろいろ取り上げられておることを見聞するにつきましても、私は住宅対策審議会というものはもっと権威があってしかるべきではないか。しかも将来居住するであろうこういう人の団体が最も最高の提案をなすことができる、こういう機関とも協議する必要があるんだ、こういう形に問題の処理を運用として明らかにしておるILOの趣旨から考えてみまして、一体こんな機関は何だろうか、単なる大臣の諮問機関で、建設当局が諮問をして、これから内閣において権限ある機関としての御意見を聞いて、しかも建設省の案で不満だというこの方向をやはり実現するために努力しなくちゃならないのに、わずか二カ月後の案におきまして、いや閣議の了解ができた――局長は決定だというけれども、正確には了解じゃないかと思うのですが、了解がなされた。その結果、こういうぐあいにめちゃくちゃに削られた。これは四十五年におけるところの世帯人員なり、普通世帯人口の取り方における推定のしかたによって一三%、九十万戸の相違が出てまいった。しかも政府施策住宅のほうは四〇%、民間自力建設のほうは六〇%になってしまいました。これでは全然建議と逆な方向になってしまったのを、その権威ある機関が、ああさようでございますか、やむを得ませんですね、こういうぐあいに引っ込んでしまったのですが、だから総会における発言なり、権威ある機関の、こういう建議の内容とこれほど相違する方向が閣議了解になってしまったということに対して、これはやむを得ないんだという形で承認するというのでは、これは何ら価値のない機関になってしまうのではないか、こういうぐあいに考えるのですが、この間における審議会の状況は一体どういう状況だったのでしょうか。
#22
○尚政府委員 先ほど私どもは、二月八日に行なわれました閣議了解の御報告を申し上げたわけでございます。それについては、端的に申しまして、審議会としてはいろいろな議論がございました。数そのものについて、将来の推定そのものがどれだけ正しいか、この問題につきましては、これは政府として、いろいろの議論の結果、そういう推定をしたとするならやむを得ない、むしろ将来を注目して、そのような推定結果になるが、もしならないようならば直ちに計画を変更するというような方向を出さなければならないというようなことが議論されたわけでございます。また、この民間自力計画ということについては、民間自力について、従来より一そう宅地供給、あるいはその他の融資あっせんの援助というようなことについて、あるいは税制上の優遇措置等について、今後一そう強化して、民間自力建設が予定どおりに建設されるように処置をする必要があるのではないか、いろいろの議論が述べられたわけでございます。私どもは、当然、民間自力建設を目的どおり確保するためには、従来より一そう各種の面において、その促進策を講じなければならないというふうに考えております。
 なお、私は先ほどちょっと、ことばの問題でございますが、住宅対策審議会が了解したというような言い方をいたしましたが、実は総戸数二百七十万戸というふうになったのは、閣議としてそういうふうに了解したというのならば、住宅対策審議会としてはある程度やむを得なかろう、だからこの案はのめないと言って返上するのではない、むしろ問題は、今後その中身の、いわゆる政府施策二百七十万戸をどういう種類の住宅で建設するかということが、この建設計画法が通りましてから正式に諮問されるわけでございますが、そういうような際にさらに一そう審議をいたしたいというお話もございました。
 それから、いま建設省では大体こういう中身で行ないたいということは、当委員会にも提出いたしました資料のとおり、ただいま建設省としてはおおむねこういう数で二百七十万戸の内訳をつくりたいということも御説明いたしました。したがいまして、審議会として正式にこれを了解するとか、正式にこれでいいというような意味の形のものではなく、私どもは閣議了解の内容の報告と、それからいま建設省がそれに従って考えている案というものを御説明いたしました。これにつきまして先ほど申しましたようないろんな意見があって、さらに中身について慎重に審議するというお話でございました。
#23
○佐野委員 私は、住宅対策審議会というのがもっと権威を持たねばならないのは、ILOにおける勧告の趣旨だと思います。ですから、労使の団体が参加する、あるいは将来居住するであろう機関の代表とこれを協議する、こういう手続がほとんど踏まれていないままに、しかも財政当局その他関係の局長さんに言うと、この推定の食い違いでやむなく譲歩した、こう言われますけれども、住宅の現状なり住宅の居住水準の現況に対してほとんど関係の薄い財政当局のほうが発言権が強くなってしまって、深刻な状況になっておることを感じておる。あるいはその関係者が決定に参加していないというところに私は問題があると思うわけですけれども、局長さんの言う推定、これは別といたしましても、私は、単なる世帯人口の三・八、三・七という、こういうのではなくて、もっと財政的なことからこの問題が出てきておるのではないか、こういうことを感ずるわけです。だからまだ明らかにされてないですけれども、たとえば政府施策住宅における種類の内訳として、最初は持ち家が三九、賃貸住宅が四五、給与住宅が一六、こういう形で積算されてきたものが、財政当局と折衝の結果、持ち家は四三%、賃貸が三八%、給与が一九%と比率が変わってきておりますね。これは一体どういうことか、いままでの財政当局との折衝によって世帯人口における推定の違いで出てまいったというだけではなくて、政府の施策の種類の内訳においてこういう食い違いが出てしまっておる、こういう点は一体どういう関係からこういう形になったわけですか。
#24
○尚政府委員 ちょっとお断わり申し上げておきますが、私どもこの長期計画等につきまして住宅対策審議会等にお話ししておるときに、全く水準問題を抜きにしてお話ししておるわけではございません。と申しますのは、今日住宅難とは何ぞやということを先ほど先生が御指摘になりましたが、今日、屋根の下に住んでない人は非常に少ないわけでありますが、その住み方が悪いわけで、それを住宅困窮者と称しておるわけであります。その中で今日一番大きく問題になっておりますのは、狭小過密居住、狭い家にたくさんの人が過密に住んでおられる問題であります。これにつきましては、このような長期計画を論ずるときに、当初から昭和四十五年の一世帯一住宅とは何を意味するものかということで、その居住の水準につきましては、いわゆる小世帯は九畳以上、すなわち二人もしくは三人の世帯で住んでおられる方は九畳以上に住む、それから四人以上の家族は十二畳以上の家に住む、それ以下は住宅困窮者であるということにいたしまして、この六百七十万戸計画といい、政府の二百七十万戸計画といい、いずれもいま申し上げました水準以上にするということがこの、長期計画なのであります。その水準そのものがきわめて低いではないかという問題もまさにございますが、これは第二期、第三期というふうに改善をいたしまして、やがて欧米水準に持っていくという、長期の構想のもとに、まず第一期としては、いま申し上げたような数字の水準に持っていく。このことは従来住宅対策審議会にもお話し申し上げて、住宅対策審議会としても、今日のわが国の事情では、残念ながらその程度の水準にとりあえず持っていくことが一つの目的であるということも御了解を願いまして数字をはじいておるわけでございます。
 次に御質問の、最初の案でありました政府施策住宅三百四十五尺それの次に二百七十万戸の計画を達成しようとするときに若干その援助対象を変えたのであります。それで賃貸住宅が減ったのでありますが、当初の計画では、世帯を持つ方の中に一人世帯というものもございます。この一人世帯に対しましても住宅を供給する数の中に入れまして七百六十万戸の計画を立てて、うち政府が三百四十万戸ということを考えたのでありますが、今回私どもの考えといたしましては、この一人世帯の方に対して、これはほとんど賃貸住宅でありますが、これについては全面的にこれを公共の力をもって救済するという態度をとりませんで、おおむね二割程度だけ――住宅困窮者の中で一人世帯で賃貸住宅を利用する方の援助の率を、一人世帯はこの五カ年の段階ではやはり政府援助の手を十分差し伸べ切れないという問題もありまして、やむを得ず二割程度にとどめるというふうにいたした結果、賃貸住宅の数が減ったわけであります。
#25
○佐野委員 だから、持ち家住宅と給与住宅をふやした、賃貸住宅を減らしたということになってきたわけなんですけれども、どうもそれも財政的な事情から出てまいっておるのじゃないか、しわ寄せがここに出てきておるのじゃないか、こういうことを感ずるわけです。
 もう一つ、この中においてまだ明らかにされていないところの問題として、事業主体別の配分は一体どうなっておりますか。政府施策住宅の中における事業主体別配分というのは明らかにされていないようですけれども、これは一体どういうことになっておりますか。
#26
○尚政府委員 事業主体別の配分につきましては、目下この計画に差づきましてそれぞれどれに分担させるか作業をやっている段階でございます。この差し上げました資料の三ページの注にございますように、「公的資金による住宅の援助の考え方は、おおむね次による。」(1)として、「持家の総戸数のうち、中所得階層のおおむね半数程度を援助の対象とする。」それから(2)といたしまして、「賃貸住宅(借家及び給与住宅)の総戸数のうち、二人以上の世帯用については、低所得階層の全部と中所得階層のおおむね半数程度を援助の対象とし、一人世帯用については、おおむね二割程度を援助の対象とする。うち、給与住宅については、近年の実績の横ばい程度とする。」たとえば、持ち家にいたしましても、ただいま住宅金融公庫及び住宅公団等で持ち家をやっておりますので、その数は出ますが、それを公庫にどれだけやらせ、公団にどれだけやらせるかということはいま作業中でございます。この(2)の賃貸住宅のうち「低所得者層の全部」、これにつきましては、この低所得者層用の賃貸住宅というのは、第二種公営住宅及び改良住宅で全部を考えるわけでございます。中所得者層につきましては、第一種公営住宅、それから公団住宅あるいは公庫、供給公社等による賃貸住宅等に割り振りを考えているわけでございまして、目下いろいろの形において作業を詰めている段階でございます。
#27
○佐野委員 私のお聞きしておったのは、建設の種類別、これはわかっておるわけなんですが、しかし公団なり公準なりこういう政府施策における事業主体別の配分というものは、これはやはり明らかにされるべきではなかったかということと、それから問題として言われておるのは、財政当局からの意見とすれば、五カ年計画をこれも拘束するようなことはやりたくない。もう一つは、公営住宅あるいは公団の制度そのものが近く改正されようとしておる。その結果を見てからでもいいじゃないかということがおもな理由となって難航しておる、こういうぐあいに聞くわけですけれども、この点はどうなんですか。
#28
○尚政府委員 私、先ほど説明の補足が足りませんでしたが、そうした計算の結果、先般お配りいたしました資料の五ページにございますように、公的資金による住宅二百七十万戸は、いま建設省としては次によって建設いたしたいと考えております。すなわち公営住宅、改良住宅、低所得者用の賃貸住宅と合わせて五十二万戸、それから住宅金融公庫百八五月、公団で三十五万戸、その他序・生年金その他で四十八万戸、合わせて二百四十三万戸になります。そのほかに調整戸数として二十七万戸、ちょうどおおむね二百七十五月の一割に当たりますが、これを調整戸数というふうに保留いたしまして、この調整戸数は計画期間中において建設大臣が必要に応じてその配分を定める、すなわちこの二百七十万戸のうち二十七万戸につきましては、今後建設大臣があるいは公営あるいは公庫、公団等をこの二十七万戸の範囲でふやす、こういう形で閣議の決定を得たいというふうにいま考えております。さすれば、いまお話がございましたような、たとえば五カ年期間中における制度の変更による事業主体別の配分の際にもおおむね応じ得る、またその五カ年間の住宅難世帯の動向すなわち都市集中の傾向いかん等によってそれぞれの地方及び大都市における需要の地域別の調整、そういうようないろいろなことで、今後の小規模なる変動については応じ得る、こうすることのほうがかえって五カ年計画を適切に保持できるというふうに考えまして、調整戸数二十七万戸を置くという形でいくならば、いま御指摘のような問題も解消すると考えまして、建設省としてはこういう形式をもって五カ年計画をいたしたいというふうに考えております。
 なお、この調整戸数を設けるという方法は、港湾整備五カ年計画につきましてもほぼ同様なやり方が閣議で決定されて、この場合は運輸大臣がそれぞれの種類の港湾に調整を行なって計画を立てております。この例にならっているわけでございます。
#29
○佐野委員 もう時間が相当進んでまいりましたので、ただ指摘をしておきたいと思いますけれども、やはり財政の事情によって非常に大きくこの住宅という基本的な政策もゆがめられてしまってくる、閣議了解の場合におきましても、大事な事業別配分というものが明らかにされなくちゃならない。にもかかわらずこれがあと回しになってしまっている、こういうことが非常に遺憾だと思うのですけれども、ここでひとつお聞きしておきたいのは、建設白書によりますと、昭和三十九年度における住宅総投資は一兆七千億円だ、これには用地費は含まないのだ、こういうぐあいに述べておられるわけですが、一体用地費を含めて幾らぐらいの住宅投資がなされたのか。これは政府施策住宅と民間自力住宅――民間自力住宅には幾らくらいの住宅資金が投ぜられたのか、その内訳がわかりましたらひとつ簡単に示していただきたいのと、もう一つは、建設省関係だけでいいのですけれども、建設省関係だけでいわゆる行政投資の中における住宅費の割合は一体どうなっておるかということが第二。それから第三点は、建設省関係の事業の構成割合から見て、三十九年度においては一体住宅は何%を示しておるか、この点も簡単に数字だけでけっこうですけれども、参考までに示していただきたいと思います。
#30
○尚政府委員 建築投資のうちの住宅投資の金額、いまその資料が手元にございませんので、それと、それに川地費を加えなければ数字が出ません関係上、いま御指摘のような資料は、ちょっとお時間をいただきたいのでございます。
#31
○佐野委員 後ほど資料として提出していただきたいと思います。
 私は一兆七千億円というのは相当膨大な年間における住宅投資だと思いますが、国民総生産の中における個人住宅としてあげられているのと相当大きな食い違いもありますので、どういう計算の根拠でそうなっておるかということ、もちろん個人作宅と政府施策住宅、それらのものに対するいろいろなとり方、いろいろな問題があるだろうと思いますけれども、その点をいずれ資料としていただきたいと思います。私は、建設省の建設省十五年小史ですか、これを見てまいりますと、この年度別が出ておりますけれども、たとえば三十八年をとってまいりますと、道路整備が六七%、住宅が七・三%だ。しかも昭和二十三年では一〇・五%を示しておった。こういうことから考えてまいりますと、建設省予算の各事業費の年度別割合を見てまいりましても、住宅というものは比率から考えてみましても非常に低いわけです。行政投資の面を見てまいりますと、住宅がやはり一九六四年は六・八%、こういうことから考えてみましても、政府の行政投資の推移を各年度別にながめてまいり、建設省の事業費の内訳を、建設省小史を通じまして引き抜いて見てまいりましても、住宅に対するところの比率は非常に低いわけです。こういうことになってまいりますと、特に民間自力建設に依存しておるところがいかに大きいか、しかも同時に政府施策住宅としてとられておる行政投資なり建設省関係の面から見てまいりましても、低い数字になってしまっておるわけです。
 そういう意味から、いろいろな問題点がありましょうけれども、いま統計のあれは、昭和四十五年度における現状に対する推移の相違だ、こういうことでは済まされない根本的な大きな問題として政府の行政投資の中における住宅の位置、あるいは建設省全体予算の中におけるところの住宅費の割合というものが年次別に示されておる。この中から、住宅行政に携わる者として、現下における居住水準、量よりも質の問題として、単なる戸数中心なり自力建設の結果としていろいろな問題点を提起しておるだけではなくて、こういう予算の進め方なり行政投資のあり方そのものが、国民生活に重大な最も大きな点である住宅水準というものが今日のような状態の中に追い込められておる、この原因はやはりこういう財政的な問題の中にも多く見出すことができるのではないか、こういう点を私は非常に心配いたすわけです。そういう点に対して今後もっと積極的に、財政当局との中における単なる統計の数学の扱い方だけではなくて、こういう点からもやはり問題の解決というものを考えていかなければならぬのじゃないかということを私は感ずるわけです。
 時間もおそくなりまして、自治省から及川指導課長が来ておられるわけだし、隣では委員会をやっておられるので、私は時間がありませんので、自治省関係の方に端的にお聞きしたいと思いますが、特に公営住宅に対する超過負担が、自治省における調査によって、あるいは全国知事会の今年度予算編成にあたりまして、八大重要項目として政府に解決を迫っておられたわけですけれども、この点に対しまして本委員会において述べられておること、あるいはまた地方財政状況報告における大蔵大臣その他の答弁を聞いておりまして、もう少しすっきりさしていただきたいのと、地方財政計画の中で私たちが大体試算をいたしておりますのと相当食い違っておるという点で、昭和三十九年度における二面三十三億円の超過負担に対しまして、建設省の局長さんは六〇%くらいはことしの措置によって解決をしておるのだ、あるいは大蔵大臣はきのうの本会議におきましては、地方において標準規模よりも過分な仕事をやっておるのだ、そういうものは超過食掛だと言われるのも実は迷惑なのだというような表現もとっておられたわけですけれども、そういう意味におきまして公営住宅における超過負担は三十九年度において一体どうなっておるか。それが二百三十三億円だと皆さんが明らかにされておる点は、四十、四十一年度を通じてどの程度解決されていっておるのか、こういう点に対してお聞きしておきたいと思います。
#32
○及川説明員 お尋ねの点につきましてお答え申し上げます。
 御指摘の三十九年度の公営住宅に対しまする地方団体の補助単価と実際施工単価との違いを、サンプルによりまして実際上どの程度の率で違うかという率を出しまして、それを全体の補助事業に乗じて推計をいたしました額では、御指摘のように三十九年度の決算におきましては二百三十三億円の地方団体側の超過負担であるということに推計をしております。さらに四十年度は、現在決算の集計中でございまして、こういった推計を四十年度につきましてやりますのは事実上できませんで、補助事業の伸び等から推計いたしますと、約二百七十七億円程度の超過負担に相なるのではないかと考えております。この割合は約四六%程度が超過負担の率になっておるものと考えております。
 御指摘の四十一年度予算あるいは新しい住宅建設計画に基づく将来の予算単価の是正等でどういうことがなされているかということでございますが、さしあたり四十一年度予算におきましては、来年度国家予算の編成の際に、用地費の単価及び建設した建物の単価の相当の改善がなされまして、建物につきましては、種類によって若干まちまちでございますが、七%ないし一六%の改善がなされております。これは自然的な単価増も含めたパーセントでございますが、相当の改善がなされたと考えております。それから用地費の単価におきましては、簡易耐火二階建てと中層耐火の住宅分につきまして一五%の引き上げがなされております。
 金額で推計をいたしますと、国費が四十億新たに単価是正のために投入されて、その結果地方負担は六十五億円余が解消されることになりました。したがいまして四十一年度の推計が出ておりませんが、三十九年度の二百三十三億の超過負担に対して、時点が若干ずれますが、六十五億でございますので、約二五%程度の解消がなされ、七五%は残念ながら四十一年度予算に関しては解消を見ていない部分でございますが、しかしながら御承知のような四十一年度予算の内容としては、国債発行あるいは税の伸び悩み等から相当国庫財政のきびしい事情下におきまして、公営住宅のみならず、約一千百億ほどの三十九年度ベースでのもろもろの超過負担と思われる額があります中の大きなものの一つとして、公営住宅費につきまして約六十五億円程度の解消がなされたのでありまして、自治省としましては今年度に関する限りやむを得ないということで、来年度予算の全体について、これでもって今年度は事業の実施をはかっていこうと考えたのでございますが、今後はさらに関係省と十分連絡をとりまして、公営住宅はじめその他の超過負担の事業につきましても、単価を実際単価に適合するようなことを、国家財政の許す範囲で解消してもらうように努力してまいりたいと考えております。
 以上でございます。
#33
○佐野委員 本委員会における内容と相当食い違いが出てくるわけですけれども、半分ないし六割近くが解消されたと言われますけれども実際は二五%、私の調査によりましても、三十九年度と比較して六十一億程度じゃないか。こういうことになってまいりますのと、もう一つお尋ねしておきたいのは、用地の場合に何か起債振りかえによって大幅に見るんだ、こういう考え方で進められておったのが、途中でそれもだめになったということで、木造あるいは簡易平家の用地に対する単価是正が全然行なわれていない。これは一体どういうことですか。全体としては、いろいろな種類によって、工事費においてはなされておりますけれども、しかし木造と簡易平家等におけるところの用地費が全然単価の是正がなされていないのは、どういうことになっておるわけですか。
#34
○尚政府委員 まず初めの、単価是正のために、これを起債に充当して単価是正につとめたという案は、これはこういうことでございます。補助をやめて起債にしようという御提案は一部あったわけです。それに対して私どもは、やはり低家賃の住宅の性格上、補助の制度をいじることは絶対反対であるということで、残りの地方負担分の起債率を上げていただきたい、こういう交渉をして、結局在来制度そのままであり、そして起債率につきましては今回自治省にも非常にお世話になりまして、在来四五%でございましたのが、実際地方の補助裏の分をおおむね九〇%程度まで引き上げていただいたわけでございます。したがいまして、この問題は起債のみで解消しようというのを補助と起債両方で引き上げていただいて、地方の一般財源から出る分を少なくしたということでございます。
 それから、木造、簡易耐火構造の用地費を引き上げませんでしたのは、私ども毎年過去の、前年に行ないました公営住宅の実際上の支出を全国全部調べてございます。その結果木造と簡易耐火構造の用地費に関する持ち出しがなかったわけでございます。なぜなかったかと申しますと、最近は御承知のようにほとんど不燃構造の中層アパートもしくは二階建て等をつくって、用地の高い都市におきましては、木造はもちろん一戸もございませんし、大都市等は簡易耐火構造も平家建ては建てておりません。したがいまして、それらの木造、簡易耐火構造平家建てはおおむね地方の市町村で建てられております。この報告では市来の補助単価の部分からの持ち出しというものは統計上ほとんど出てこないわけでありまして、したがいましてこれを上げる必要がなかったわけでございます。
#35
○佐野委員 どうもおかしいと思うのですけれども、自治省としてはどうですか、いまの局長のお話に対して。皆さんのほうから出しておる資料を見ても、起債振りかえ、これは家賃の高騰をもたらすという論議があってやめる、これは喜ばしいことだと思うのです。かわりに超過負担の解消も見送られてしまった、全くこれは遺憾なことだと述べておられるわけですけれども、いまの局長のお話と食い違ってくるわけです。そういう点はどうなんですか、実際の話。
#36
○及川説明員 やはり地方負担そのものにつきましては、あくまでも実際単価と補助単価が合致しますよう所要の措置が、国家財政の許す範囲ではありますけれども、毎年度改善をされていくべきであろうと考えます。ただ今年度の場合、申し上げましたような状態の超過負担の解消にとどまったわけでございますので、今年度卒業の遂行上御承知のような千二百億円の特別事業債のワクがございましたので、その中の運用としまして、公営住宅の地方貧打額については事業実施が十分なされますように、従来四五%の充当率を九〇%まで高めて、卒業実施がはかれるように考えました。今後の問題としましてはなお改善に努力をすべきだというふうに考えているのでございます。
  〔委員長退席、服部委員長代理着席〕
#37
○佐野委員 私たちのほうの是正要求に対する参考の一例として、公営住宅の用地費の坪当たり補助単価は、東京、大阪を含めて平均わずか四千十円にすぎないということから、この用地費の場合においては大きな超過負担の例としてあげておられるわけですね。これに対して起債振りかえを見送って超過負担というものはそのままになってしまった、是正されなかった、こういう点に対してどうも私納得できないわけです。いまの局長さんのお話と違ってくる。全体として見れば二百三十億円のうちわずか二年間で六十一億円の超過負担しか解消してないわけです、三十九年度分と四十年度分と比較して。そういう意味から見てみますと、やむを得ない面もありましょうけれども、この用地の場合においては特に問題があるのじゃないか。
 それから特別事業補てん債で九〇から九五%程度も見たんだ、だから用地費の是正はやらなかったんだ、こういう主張もあるのですけれども、一体財源補てん特別事業債、これはどうなっておる万か。これは一体国がめんどうを見るのか、地方自治団体としてはこの起債における借金というものはどう処置するわけなんですか。まだ国会の審議における答弁書をめくってみましても大蔵大臣その他のことばで何も明確なことは一つも述べておられない、一体これはどうなんですか、どういうぐあいにこれを処置することになっておるわけですか、その点を……。
#38
○及川説明員 千二百億円の今年度一般財源の縮小に伴いましての特別事業債の将来の元利償還に対する国庫からの補てんといいましょうか、これに対する措置は、いまのところ確定した具体的な措置が見られておりませんが、当該地方財政計画の国会審議の際に明らかにされました方向としましては、将来の国庫財政、地方財政の関連の中で、十分その償還に対する財源が地方団体の財政の健全性をそこなわない状態の中で考慮すべきであるということでございまして、御指摘のようにそれぞれの千二百億円を充当した事業の性格に応じてどのような取り扱いをするか、あるいはどの程度の補てんをするか、あるいは地方交付税の交付団体、不交付団体別に扱いを区々にするか等については今後検討をされなければならない事項となっておるのでございます。
#39
○佐野委員 簡易の二階建てと、中層耐火とが、それぞれ一四・三%、一四・四%である、これの単価是正をやっておられる、ところがいま申し上げました木造と簡易平家が単価是正はやっていない、非常に超過負担が多い、これを特別事業債でやる、特別事業債でこれはどの程度見ておるわけですか、その点どうですか。
#40
○及川説明員 御指摘の木造それから簡易平家住宅につきましては、先ほど局長の答弁のように、実態として超過負担の状況がほとんど見られないわけでございます。ただ御質問のように今後の住宅建設に伴っての地方負担に対する資金措置としての地方債の充当につきましては、そのほかの住宅と同様の充当率をもって措置される予定でございます。これは超過負担の解消の措置の問題とは別個に、地方資金の手当ての問題として千二百億円の中の一部を、従来四五%の充当率を九〇%に引き上げるという措置の中で措置しようとする問題でございます。その金額につきましては、現在のところまだ確定した数字を持ち合わしておりませんので、お答えすることはできません。
#41
○佐野委員 この問題は実態調査その他であれでしょうけれども、皆さんのほうの地方財政計画の説明の中で、きわめて遺憾なこととして、特に用地是正が見送られた、こういうぐあいに指摘されておるのと、いま申されるように何らないのだ。資金的手当てだけで、これは特別事業横でやったのだということになってまいりますと、二百三十三億円の超過負担と六十一億円しか――いま課長さんは六十五億円と言っておりますけれども、私どもの調査では六十一億円、ちょっとした違いですからいいとして、その程度の単価是正による解消しか行なわれていないということになってまいりますと、相当大きな公営住宅に対する超過負担というのが存在しておる。特に用地の場合にないのだ、こういうのは実際問題としておかしいと思うのですけれども、これはいずれまた別の機会にお尋ねすることにいたします。
 そこでもう一つお尋ねしておきたいのは、公営住宅の割り当てに対しまして、一体市町村におきまして、特に福井県の場合は官庁速報あたりで明らかにされておるところを見てまいりましても、一万五千戸からの住宅不足だといっている。ところが、これに対しまして町村からの申請が非常に少ない。昨年度におきましても、割り当てをもらっても予算に計上しない、あるいは返上してまいるということで、県は困惑しておる、こういうことが官庁速報に載せられている。福井県だけでなくて、東京都の場合において、三多摩地区を見ても、ほとんど市町村において三十七年以来公営住宅を受け付けない、返上じゃなくて一戸も建設していない。こういうのが東京三多摩地区においても出てまいっておるわけです。これはどういうところに原因があるわけですか。その点をどうお考えになっておりますか。
#42
○尚政府委員 よく公営住宅の返上があるというようなことが新聞等で誇大に出されますが、実際公営住宅をいまやっております事業主体は全国で千以上になります。中にはいろいろ土地取得の予定が狂ったりなんかして返上するところが皆無ではございません。しかし、各府県からの要望は非常に強烈な問題でございまして、どこかで余っているなどということを聞きましたら、各県が寄ってたかってあの分をこっちに回せという状況でございまして、決して事業の遂行そのものには御心配は要らないのじゃないかというふうに考えております。
 そこで、三多摩の問題でございますけれども、三多摩にも、東京都は実際問題相当建てているわけでございまして、なぜ二戸も建たないというお話があるのか、ちょっと私その出場所がよくわからないのでございます。
#43
○佐野委員 じゃ武蔵野市あたりは具体的にどうなっておりますか。
#44
○尚政府委員 こういうことではないかと思います。東京都はほとんど都営でやっておりまして、武蔵野市とかそういう個々の事業主体のやっている数がきわめて少ないという問題でございますと、確かに三多摩にある市、町村がみずから建てておる住宅はきわめて少なうございます。おおむね東京都が一万戸くらい建てておりますが、そのうち町村常はせいぜい百戸か二百戸くらいしかやっておりません。このことは、住宅行政における都と市町村のお話し合いの問題なんでございまして、財政上の理由もあり、またほとんどが通勤者であるというようなこともあって、なるべく都に建ててくれというような話でさようになっているのではないかというふうに考えます。その場合、最近東京都では建てました場合に地元の人をある程度優遇して入居させるというような措置もとって、その間の両者の調整を行なっておるように聞いております。
#45
○佐野議員 それじゃ三多摩の武蔵野市の場合には、昭和三十五年以来市営で建てていない、こういった根強い請願とか議会に提出されておりますけれども、やっていないという問題の中に超過負担、これでは市が建てられない……。局長さんのいまのお話は、数量的に考えれば私はそうだろうと思います。しかし個々に具体的になってまいりますと、たとえば官庁速報に載せられている福井県の場合を見てまいりましても、結局その市町村の返上分ならこれは県営として負担をしていく、県において超過負担その他をかぶっていく、こういう傾向が出てきておるから府県に割り当てられたものを返上するというのがほとんどないわけで、東京都と山形県あたりが事業繰り越しをやっておりますけれども、その他はほとんどやってない。これは見ればわかりますように、ほとんど、県営なりで超過負担はカバーできる、こういうことで県営住宅という形になってきておるのじゃないか。しかも市町村においてほとんど建てない。住宅困窮している人がおるにもかかわらず市は建てられない。それは超過負担が大きな原因となって出てまいっておるということから考えましても、この超過負担の解消の問題は深刻な内容を持っておるのじゃないか、こういう点を考えるわけで、特に生活困窮者に優先的に住宅を供給するのが国家住宅施策の目的であるという意味から考えても、これは重大な問題じゃないか。
 もう一つ。建設計画法によりますと、公営住宅法の第六条が削除になってまいりまして、都道府県五カ年計画の中に包含されてくるというぐあいになっておるわけですけれども、これに対しまして、昭和二十六年にできました公営住宅法、この中で第六条は法的に非常に重大な意味を持っておるのじゃないかと私は考えるわけです。六条の手続として、特に公営住宅建設施策の計画を立たるために、「都道府県知事は、市町村長と協議の上、建設省令で定めるところにより、昭和二十七年度以降の毎三箇年を各一期として、当該期間中の公営住宅の建設及び共同施設の建設に関する計画の資料を作成し、計画初年度の前年の五月三十一日までに、建設大臣に提出しなければならない。」「建設大臣は、前項の規定により提出された公営住宅建設三箇年計画の資料に基いて、……住宅対策審議会の意見を聞き、公営住宅建設三箇年計画案を作成して閣議の決定を求めなければならない。」こういう一つの手続法なり、あるいは第五項「都道府県知事は、前項の規定による通知があったときは、関係市町村長と協議の上、建設大臣の承認を待て、遅滞なく、市町村の区域ごとの公営住宅建設三箇年計画を定め、これを当該市町村長に通知しなければならない。」という法律の立て方から申しますと、目的にも沿っておるわけです。国と地方公共団体が協力してという目的に沿って法律上も非常にきめのこまかい配慮をして、地方自治と中央の要請というものをどのように配分して協力関係を打ち立てるか、法的にも中央集権的なものになろうとするものを排除しながら地方の自主的な方向というものを生かす、このために弾力性のある一つの法的な配慮がなされておるわけですね。この重大な、地方自治を担保しておるこういう条文を一切削ってしまって、今度の法律では国からのきまったものを県なり市町村は受け継がなければならないという非常に弾力性のない条文に切りかえてしまった。こういう点は一体どこに理由があるのかをひとつお聞かせ願いたいと思います。
#46
○尚政府委員 いま御指摘のありました問題は非常に重要な問題でございまして、この計画法の条文のつくり方でちょっと読み落としがちになるので、そういう御質問が出たのじゃないかと思いますが、第四条の第四項におきまして、「建設大臣は、住宅建設五カ年計画の案を作成するに当たっては、都道府県知事が、建設省令で定めるところにより、市町村長の意見をきいて作成し、建設大臣に提出した資料を参酌しなければならない。」ということになっておりまして、この六条を中を分解いたしまして、この住宅建設法の各条にそうした手続が入れられているわけでございます。したがいましてその点におきましては、現在ございます手続と市町村関係はほとんど変わってなく表現されております。
#47
○佐野委員 この問題に対してはもっとお聞きしたいと思ったのですけれども、時間がないものですから……。しかしながら文章をよく比較してみればわかりますように、協議をして、その上で提出をする、その提出に対してはこうだ、こういうぐあいになっておるわけですね。この場合は、協議ということは省いてしまって、「意見をきいて」と軽くなってくる。あるいはまた国会の承認を求めなくてはならない、こういう形にして、国の一方的な意思というものを国会もチェックする、こういう形になっておるわけですね。今度は国会の承認も何も要らない、大臣の決定だ、こういう形。大臣の決定したものに対しましても、県は大臣の承認を得て市町村と協議をする、そこに弾力性を置いておる。そこで遅滞なく伝えなければならないとなっている。そういうのを、初めから遅滞なく伝えなければならないということになってしまっている。非常に中央集権化されておるわけですね。だからこのことは、最初に申し上げましたように、道路整備緊急措置法なりあるいは治山治水におけるところの緊急措置法なり、こういう中における閣議決定による五カ年計画、緊急だという意味において、本来における地方自治体との協力関係というものを、いってみますと非常に強い中央集権的な考え、緊急だ、緊急事態だから緊急的に措置をするのだという考え方で、民主的な手続をある程度まで省略をするという根拠になっておりますが、しかしながら公営住宅の場合には、もっと本来における住宅、この住宅に対する――公営住宅というのは国の住宅政策の目的として進めるのだ、こういう考え方に立って、しかもこれは平常時におきましても三年計画を立ててやっていくのだ、しかも国が一方的な形でなくて、やはり市町村と協議する中で、その資料を中心にしてやっていくんだ、国会の承認を要する、こういう形にしてチェックしていっておるわけですね。ところが今度の場合になってまいりますと、これもほとんど普通の緊急措置法と変わらない形で、せっかく民主的な担保としていろいろな手続が踏まれているのを省略していってしまった。これは能率のためにこういうことをなされたわけですか。その点はどうですか。
#48
○尚政府委員 公営住宅の法律におきましては、ただいま先生お話しになりましたようになっておりますが、今回の法律は、公営住宅もその一つの重要な要素でございますが、そのほか住宅金融公庫の計画、住宅地区改良事業の計画、住宅公団の計画等いろいろの形で入っております。それ全体として調整をとったまとめ方にした計画にすると
 いうことのために、一部そういう点で、一々市町村の協議というのでなく「意見をきいて」というような形にいたしたわけでございます。それは全体のバランスから出た問題でございますが、いま一つは、公営住宅を実施いたしております実態の議論のほうからいたしましても、先ほど来いろいろ御意見がございましたが、実際やっておられます様子を見ますと、毎年ごとに市町村と県とが事実上協議をしながらやっているわけでございまして、その場合に、やはり県の指導調整が非常に中心になっていて、最も県が各市町村の財政平信とかそういう事情を知っているわけで、府県が非常に中心になってやっております。したがいまして、府県以下の計画はかなり県にまかせて、県内におきましては、この計画法のような表現でも在来とは実態が変わらず、十分協議されながら行なわれるという見込みを持っておりますので、こういうふうにいたしたわけであります。
#49
○佐野委員 どうも、この問題で論議しておりますと他の質問ができませんのでやめますけれども、私はこれは考えていただきたいと思うのです。国が要請する最低行政水準をどうしても緊急にやらなければならない、そこに公共事業の性格から見てどうしても中央集権的な立場をとらざるを得ないという傾向を私はいなむものではありませんけれども、しかし、何といっても地方自治は民主主義の基盤だという形で、やはり地方の実情なり地方の意思が反映できるような形における運営というものが大事じゃないか、こういう点を考えるわけです。最近の立法を見て、その点は非常に危険な傾向じゃないかということを私は常々心配いたすわけで、今度の場合におきましても、住宅の逼迫した事情からこういう緊急措置法的なものをつくられるという気持ちはわかりますけれども、しかしながら、やはり町村における生活の困窮者なりあるいは町村の一つの行政経営の面から見てまいりますと、やはりこういう公営住宅というものは必要なんだ、こういうことは本来あるべき姿だと思うのです。しかしながら町村は超過負担にたえられない。こういうことから県営に移行していかなければならない。本来、町民のために町村がやるべきものだ。しかも公営住宅をやるべきものであるけれども、財政上それができない。というのは、超過負担が多過ぎるからだというところに根本的な問題があると思う。これを解決していくと同時に、やはりILOにおける勧告におきましても、町村計画というものを非常に重視し、ポイントを置いておるわけですね。やはり自主的に町村がそういうものを建設できるように、これは自治省のほうにおきましても、基準財政需要額の中にそういうものを当然見ていくというくらいにまで基準財政需要額が拡大さるべきだと私は思うのですけれども、現行はそうでないということで補助金制度がとられて、しかもその補助金制度がとられる中でも、法律のたてまえがあまりにも上から下に押しつけてくる。しかもこれに弾力性がなく、超過負担があるということになりますと、せっかくの政府の善意も、ある意味において日本の民主主義発展の上において大きな害毒を流すのじゃないかという点を心配するわけですが、そういう点をひとつ大臣も肝に銘じていただきたい。
 時間がありませんので、次の質問として住宅に対する関連施設の問題なんですが、特に団地、公営住宅の建設を市町村がいろいろな意味で逡巡するということと関連してまいりますけれども、最近における団地の造成、これが特に一千戸をこえます場合において大きな問題を提起しておるわけです。こういう点について、特に自治省の指導課のほうでは、団地造成が市町村財政に対してどういう影響を及ぼしておるかという点をいろいろ調査しておられる資料も先般いただいたわけですけれども、団地が造成されるということによってどういう状態のもとにおいて市町村に大きな影響を及ぼしておるのか――あるいは影響ない場合もあるでしょうが、そういう点についてひとつ簡単に説明願いたいと思う。
#50
○瀬戸山国務大臣 その前に、ちょっと先ほど地方自治との関係で、今度の法案の条文のあらわし方が前の公営住宅法より後退しておるのじゃないかというような御趣旨がありましたので、誤解があってはいけませんので私のほうから少しつけ加えておきたいと思います。
 先ほど住宅局長から御説明いたしましたが、公営住宅法は公営住宅だけについての規定でありますけれども、今度の場合はいろいろなバラエティーのあるすべての住宅の問題で計画を進めていこう――一本にしぼっておるわけであります。そこでもちろん住宅は必要なところに必要な住宅を建てるというたてまえでなければ意味をなしません。そういう意味で今度のものもやはり都道府県、市町村、そういうところでいろいろ実態に応じた希望を出して、それに基づいて計画を立てていく、こういう仕組みになっております。
 そこで、先ほど条文のあらわし方について、前、協議だったのが、今度は「意見をきいて」となっておるのは、いわゆる中央集権的あるいは押しつけがましいというような御印象を受けておられるようでありますけれども、特に公営住宅の場合は御承知のとおり、施工したいが、多くは市町村、場合によっては都道府県というようになっておりますので、地元との協議がととのわないで公営住宅ができるということは全然不可能であります。そういう意味で、公営住宅についてこの規定が何となく地方自治を阻害するような立て方じゃないか、こういう点はそういうっもりでないということだけを――特に公営住宅については協議がととのわなければ、施工主体が国でやるわけではありませんから、その点だけはひとつ御理解を願っておきたい。
 と同時に、もう一つは、前からしばしば御議論がございましたが、超過負担による問題、これは率直に申し上げて住宅政策についての一番の欠点と最近なりつつあったわけです。地方自治体においてもこれが大きな悩みで、住宅が必要であるけれども、市町村の負担の問題で財政上困る、これは最近、特にこの数年間大きな問題になっております。政府といたしましても、この実態に合わない補助制度、あるいは資金制度、あるいは金融公庫の融資制度、こういうことを改めなければいけないということで、特に四十一年度予算からはそれに力を入れようということにいたしております。ただ一気にこれは解決できませんので、おおむね二年間で何とかこれを解決しなければならぬ、こういう姿勢で進めておりますということだけをこの際申し加えておきたいと思います。
#51
○及川説明員 お尋ねの大規模団地の開発等に伴います関係市町村の行政あるいは財政上の影響につきまして、昨年の十月現在で、それまでに御指摘のように一千戸以上の集団的な住宅団地が行なわれました関係市町村百二十一市町村につきまして、団地の数は約倍の二百八十一団地でございましたが、実態を調査いたしました。これは書面でございますので、内容その他につきましては若干概略的なものでございますが、やはり一千戸以上の集団団地が建設されますと、まず小中学校の建設の問題、あるいは上下水道の整備、あるいは道路整備の問題がだいぶ財政負担の増高を来たしめているという状況がわかったのでございます。特に平均三千戸程度の団地でございますが、三千戸程度の団地形成が行なわれますと、小中学校は両方とも新設をしなければならない、あるいは上下水道も相当の事業規模で速急な整備をはからなければならないということで、事業費は約五億円ないし六億円かかります。これに対する一般財源は約二億程度でございますが、地方債、国庫補助金等をもって何とか整備をしている状態でございます。日本住宅公団等によって施工されましたものにつきましては、相当程度小中学校等の建てかえ施工がされて、五年間程度の分賦払いということで一時的な財政負担を若干軽減する方途が講ぜられておりますが、民間住宅等につきましてはなかなか思うようにいっていない状態がうかがわれまして、市町村側が相当困っている実情にあるようでございます。
 これらの事態を若干数字で申し上げますと、三十五年から三十九年度までに施工されました、一千戸以上の団地開発が行なわれました市町村の総事業費が百八十八億程度でございます。そのうち小中学校が百二十億程度でございます。都市計画道路が二十一億程度、上水道が三億六千万円、下水道が十九億ということになっておりまして、やはり学校、道路、上下水道という整備が地元の公共団体たる地方市町村として速急に、新たな住民のために設備をしなければならない種類の施設になっているように考えられます。また一面三千戸程度の団地開発が平均的な場所に設置された、開発された場合のモデル的な――あまり理想を追わないまでも、公共団体として急送に整備されなければならない事業のモデル案を計算いたしましても、やはり六億程度の事業費がかかる。それに対する地元負担は二割ないし三割程度の一般財源を要するという実情でございます。これに対しまして、今年度の法律改正、あるいは政府の予算措置におきましても、だいぶ改善の措置が加えられつつございます。
 住宅公団の行ないます団地開発に伴う市町村の関連公共施設の整備につきましては、相当の規模の拡大を行なって、建てかえ施工が円滑に行なわれるような事業費予算の措置がとられ、また住宅金融公庫の融資ということも、民間等が行ないます宅地開発に伴います公共関連施設につきましても、融資の道がはかられております。これは新たにはかられることになったのでございます。さらには都市計画事業等の補助採択等につきましても、現在建設省のほうで補助採択基準の緩和等をはかりつつ、地元地方団体の負担を軽減するような方向で努力しておる現状でございます。
#52
○佐野委員 時間もありませんので、私は要約して申し上げますが、皆さんのほうで出しておられる資料を検討してみておるわけですけれども、そういう中では影響があまり大きくない、こういうのもありますね。大都市において一万戸以上の団地が形成されても、それほど一般財源に影響をもたらさない、こういうことが大体要約できるのではないかと思うのです。大都市においては一万戸の団地が形成されても、そんなに影響はない。中都市における一千ないし二千戸程度の団地造成もそれほど財政に大きく影響を及ぼしていない。非常に著しく影響ある場合は、中都市における三千戸ないし四千戸程度の団地の造成、町村における千ないし二千戸程度以上の団地の造成、この場合においては、非常に大きな影響を与えておるのではないか。皆さんのいろいろ調査されましたものを、大きく影響あるもの、あるいは単なる影響、著しく影響あるものというように見てまいりましても、たとえば東京周辺なり、あるいは千葉県、埼玉県、まあ東京の周辺になりますけれども、こういう市町村において団地を忌避するというようなことも、皆さんのほうの調査資料から見て、私もっともじゃないかと感じられるわけですが、先般も東京都の清瀬町ですか、白タクバスですか問題になったところですが、その清瀬町を見てまいりましても、人口が三万二千、ここに一千戸の団地が形成されておる。これでは団地の建設に一般建設財源の七四%まで持っていかなくちゃやっていけないということになってしまいますと、これはたいへんなことになってきておるのじゃないかという点が出てくるわけです。埼玉県の福岡町の場合でも、一般建設費のうち七三・八%までは団地につぎ込まなければならない。ここも三万一千で三千八百七十三の団地ができた。こういうのを見てまいりますと、これはたいへんな数字がここへ出てきておるのじゃないかということを心配いたすわけです。ですから、そう影響のない場合もある。特に大都市の場合におきましてはそれほど影響がない。一万戸の団地ができても影響がないけれども、こういう町村なり小都市の場合においてはたいへんに深刻な問題を提起しておるのじゃないだろうかということで、いま一時的な、この建設省関係の団地におきましても、あるいはまた、金融公庫法の改正によってつなぎ融資的な措置ができることになっておりますけれども、しかし一時的に起債その他のやりくりができたといたしましても、一般財源を食っていくことには変わりないと思います。これほど深刻な状況になってきておるということを考えると、私は、大臣、ここでこういう団地が造成されることによって、いろいろな公共あるいは公益的な施設をやらなければ、適切な住宅環境はできてこないわけですから、そういう場合におきまして、これに対して特別な財政的な措置をするような立法が必要になってくるんじゃないか。一般的な公共事業の補助率なり何なりをもってしては、これはとうていやっていけないじゃないか。同じことは、大臣、たとえば先般本委員会を通過いたしましたけれども、この国土幹線道路法による、たとえば五つの縦貫道路、これだけを考えてみましても、一体これだけの道路を建設するのに、農林省の試算によりましても、農地のつぶれ地なり、土地改良をやらなくちゃならない、あるいはまたかんがい排水の整備をやらなくちゃならない、こういうのを計算をした農林省の資料を見てまいりましても、五つの道路だけでも三百七十億円、三百八十億円を要する。こういう膨大な負担が現行の補助率をもってしては、縦貫道路――幹線道路ができた。けれども、その周囲におけるところの市町村の財政というものは非常にたいへんなことになってくるんじゃないか。ですから、いま一般の土地改良法なり一般の区画整理法なり一般の事業をもってしてはまかない切れないということ、道路そのものの問題を別にしても、この問題が一つ出てくるんじゃないか。だから、非常に大きな問題をはらんでおるのじゃないかと思うのですが、それだけ国の将来に対するところの大きなビジョンを持って建設される国土基幹道路ですから、それに伴って出てくる市町村財政に及ぼす影響の重大性、あるいは、団地建設をやっていかなくちゃならない――おそらく皆さんがブロック的な地方別計画を立てられる趣旨の中でも、住宅の非常に切迫しておる東京なり大阪なりあるいは近畿周辺、東京周辺、これらにやはり住宅を集中されるための一つのブロック的な規制をねらっておられるのだろうと思うけれども、しかし、このような現在の状態においてさえ一般建設費の七三%も食わなければならない。町村は何も仕事ができないというような状態に追い込まれた場合におきまして、私は、やはり特別立法その他の方法によって、これをある程度まで解決するということも必要になってくるんじゃないかという点に対しましても、たとえば首都圏なり近畿圏整備法もありますけれども、こういう特殊な形の場合、一般的な形で実施できない場合が私はたくさん出てくるんじゃないか。そういうような点に対しましても、建設省としても大きく公共事業を進められるので、このことは、単なるフィスカルポリシーという立場で、単なる景気刺激策で公共事業をやるんだという考え方じゃなくて、やはり地方住民の地域の福祉のために、こういう財政的な大きな問題を派生するというのが今回の建設省のとられておる重点政策でもあるということで、いずれ団地の具体的な問題は自治省なりから詳細なものが建設省のほうにも提出されるだろうと思いますけれども、そういう点もひとつ十分検討していただいて、それらにも支障がないように努力していただきたいと思います。
 時間が非常におそくなりましたので、一応希望いたしまして、質疑を終わりたいと思います。
#53
○瀬戸山国務大臣 いまいろいろお話、御意見がありましたことは、今後大いに注意をしなければならないところだと思います。そこで、特に住宅、団地等については、そういう弊害と申しますか、市町村の財政に大きな影響を当面与える、こういう状態がありますので、先ほど自治省からもお話がありましたような措置を講ずるということでやっておるわけであります。ただ、長期的に見ますると、そこに団地ができる、あるいは住民が多く住む、これは今後の事態を見なければわかりませんが、それに固定資産税が入る、あるいは住民税が入る、あるいは土地が繁栄するという意味で税収等も長期的に入るめどもあるわけであります。しかしこれは道路の場合も同じであり、これはやはり国民全体がいま改革をしようというときでありますから、やはりそういう大改革については、これは国民全体が協力する、こういうお考え方で私は臨んでもらいたい。これはやはり住民は必要でありますし、住宅に困っておる方も多い。したがって住宅を建てるのでありますから、ここに来てもらっちゃ困るということではちょっと国全体からいいますと、それでは国が成り立たない。ただ、いまお話しのようなことは、現に起こり得る可能性があるわけでありますから、推移を見ながら私どもは、その弊害を除去するためには、今後いろいろな行政措置あるいは特別立法も必要だろう、こういうことを考えながらいくべきであろう、かように考えておるわけであります。
#54
○服部委員長代理 本日はこの程度にとどめ、次会は来たる十八日水曜日午前十時より理事会、十時三十分より委員会を開会することとし、これにて散会いたします。
   午後一時七分散会
ソース: 国立国会図書館
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